Làm sao để hợp tác công tư PPP trở nên hấp dẫn với nhà đầu tư?

Tuy nhiên, nhiều phân tích cho rằng loại hình hợp tác này chưa đủ sức hấp dẫn nhà đầu tư do khuôn khổ pháp lý đang trong quá trình dần hoàn thiện và cần sự thúc đẩy từ các bên.

Cần sự bình đẳng về quyền lợi và nghĩa vụ

Cung cấp thông tin cho KTSG Online, ông Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội Các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam, cho rằng mặc dù luật PPP đã có hiệu lực nhưng phương thức đối tác công tư này không đủ sức hấp dẫn các nhà đầu tư do còn nhiều vướng mắc.

Bản chất của phương thức PPP là nhà nước và tư nhân cùng ký hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm trong xây dựng công trình hay cung cấp dịch vụ công. Như vậy, hai chủ thể này là đối tác bình đẳng theo pháp luật dân sự thông qua hợp đồng dự án. Trong khi đó, cơ quan nhà nước xuất hiện trong dự án hợp tác luôn nghĩ mình có quyền quản lý và nhà đầu tư tư nhân là đối tượng bị quản lý.

Có những dự án đầu tư PPP vốn tư nhân chiếm 80%, song ông Chủng cho biết, các nhà đầu tư mệt mỏi khi các cơ quan nhà nước quản lý các dự án này như cơ chế quản lý đầu tư công. Cơ quan nhà nước yêu cầu nhà đầu tư phải thực hiện nhiều cam kết, nếu không thực hiện đúng sẽ bị xử lý vi phạm. Nhưng ở chiều ngược lại, cơ quan nhà nước trong các trường hợp không thực hiện đúng cam kết (như cấp vốn chậm, tự cắt trạm thu phí theo phương án tài chính, không tăng phí theo cam kết, mở đường song hành làm giảm lưu lượng, ra lệnh đóng trạm hay áp đặt điều kiện thu phí không dừng…) làm ảnh hưởng đến phương án tài chính của dự án, gây thiệt hại cho nhà đầu tư, ngân hàng, thì không có chế tài xử lý. Do đó các nhà đầu tư nản chí, không hào hứng tham gia các dự án BOT.

Hiệp hội Các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam cho rằng cần có những quy định về quyền và nghĩa vụ của tư nhân và nhà nước trong PPP nhằm bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia PPP.

Những băn khoăn nêu trên của ông Trần Chủng cũng là ý kiến của nhiều chuyên gia, doanh nghiệp tại hội thảo tham vấn góp ý cho Báo cáo rà soát các mẫu hợp đồng hợp tác công – tư và Báo cáo huy động nguồn lực tài chính mới cho các dự án cơ sở hạ tầng tại Việt Nam được tổ chức vào ngày 14-6 tại Hà Nội. Sự kiện do Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam phối hợp với VCCI tổ chức với sự hỗ trợ kỹ thuật của Cơ quan Phát triển Quốc tế của Hoa Kỳ.

Các chuyên gia cho rằng việc rà soát hợp đồng PPP để cân bằng về lợi ích công tư là một trong những yếu tố thúc đẩy mô hình hợp tác này.

Bảo đảm quyền lợi công – tư trong hợp đồng hợp tác

Nêu ý kiến tại hội thảo, ông Nguyễn Bá Bình, Trưởng Khoa Pháp luật thương mại quốc tế, Trường Đại học Luật Hà Nội, cho biết hiện tại điều khoản về cơ chế giải quyết tranh chấp trong mẫu hợp đồng BOT còn rất chung chung, chưa cụ thể hoá được các nội dung quan trọng như phạm vi giải quyết tranh chấp, điều kiện áp dụng các phương thức giải quyết tranh chấp, luật áp dụng, thủ tục giải quyết tranh chấp…

“Mặc dù các điều khoản mẫu chỉ mang tính chất tham khảo và các bên có thể bổ sung các quy định liên quan khác cho phù hợp trong các dự án PPP cụ thể, nhưng việc chi tiết hoá các điều khoản giải quyết tranh chấp sẽ giúp cho các bên trong hợp đồng có định hướng rõ ràng hơn về trình tự giải quyết tranh chấp tương ứng với các loại tranh chấp. Việc chi tiết hóa này cũng hoàn toàn phù hợp với xu thế chung của các mẫu Hợp đồng BOT của nhiều quốc gia trên thế giới và của các tổ chức quốc tế,” ông Bình nói.

Ông Bình đề xuất việc bổ sung, chi tiết hóa điều khoản giải quyết tranh chấp theo hướng như sau: phạm vi giải quyết tranh chấp của Hợp đồng BOT có thể là tất cả các tranh chấp phát sinh từ hợp đồng BOT giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư. Điều khoản mẫu hợp đồng BOT nên có sự giới hạn phạm vi tranh chấp.

Khi có tranh chấp phát sinh từ hợp đồng BOT, các bên phải tiến hành thương lượng/hòa giải trong một khoảng thời gian nhất định, có thể từ 30-60 ngày hoặc một khoảng thời gian khác dài hơn theo sự thoả thuận của các bên. Sau khi tranh chấp không thể giải quyết được bằng phương thức này có thể được giải quyết bởi trọng tài hoặc toà án.

Trong khi đó, ông Đặng Hoàng Mai, Phó Trưởng Bộ môn Quản lý dự án và Pháp luật, Khoa Kinh tế và Quản lý Xây dựng, Trường Đại học Xây dựng Hà Nội dẫn nhiều nghiên cứu cho thấy việc đầu tư theo phương thức PPP chỉ thực sự đạt được thành công khi cơ chế, chính sách và pháp luật đặt nhà nước vào đúng vai là “đối tác” của nhà đầu tư. Trên cơ sở đó, việc thiết lập và thực hiện hợp đồng dự án PPP phải dựa trên tinh thần đôi bên cùng có lợi.

Vị chuyên gia này cho rằng hợp đồng PPP không phải là một hợp đồng “đóng” theo kiểu truyền thống mà cần phải được thiết lập để đảm bảo cho sự hợp tác và linh hoạt giữa các bên trên cơ sở cam kết chắc chắn trong dài hạn. Do đó theo ông, ngoài những nội dung căn bản vẫn được chú trọng theo thông lệ đối với một hợp đồng PPP (về tài chính, kỹ thuật và pháp lý) thì khía cạnh ít được quan tâm hơn trong thực tế trước đây (nhưng lại đóng vai trò rất quan trọng cho sự thành công của quan hệ hợp tác) đó là các thoả thuận liên quan đến nội dung về quản lý hợp đồng và điều chỉnh hợp đồng.

Về nội dung liên quan đến các thỏa thuận điều chỉnh hợp đồng (thoả thuận lại), ông Mai cho rằng cũng đóng vai trò hết sức quan trọng trong một hợp đồng dự án PPP do tính chất của hợp đồng này là dài hạn và rất phức tạp. Vì vậy, ngoài việc các bên tham gia vào một hợp đồng PPP luôn luôn phải nêu cao tinh thần hợp tác, sẵn sàng cùng nhau tháo gỡ những vướng mắc, khó khăn phát sinh thì các điều khoản liên quan đến cơ chế, cách thức điều chỉnh/thay đổi như thế nào cần được dự liệu trước.

Ông Mai lấy ví dụ kinh nghiệm được rút ra từ một trong những quốc gia áp dụng PPP cho cơ sở hạ tầng rất thành công ở châu Á, đó là Hàn Quốc. Bài học ở đây chính là sự linh hoạt để thích ứng với những điều kiện thực tế thay đổi nhằm một mặt vẫn thu hút được nhà đầu tư tư nhân, nhưng mặt khác vẫn đảm bảo hiệu quả đầu tư của nhà nước.

Chẳng hạn như trước đây, hợp đồng dự án PPP của Hàn Quốc có quy định về bảo đảm doanh thu tối thiểu (MRG – Minumum Revenue Guarantees) nhưng do những bất cập của quy định này mà hiện nay đã bãi bỏ và thay thế bằng cơ chế đền bù chi phí tối thiểu (MCC – Minimum Cost Compensation); hay mới nhất, trong năm 2022, để thu hút nhà đầu tư trong các dự án PPP đường sắt, chính phủ Hàn Quốc đã đưa ra mô hình hợp đồng PPP hỗn hợp (kết hợp giữa hai mô hình truyền thống là BTO và BTL) gọi là mô hình BTO-rs (risk sharing), theo đó chính phủ sẽ chia sẻ rủi ro do việc thất bại trong dự báo nhu cầu (chia sẻ doanh thu và chi phí vận hành cho cả hai phía nhà nước và tư nhân).

Vân Ly