Bản chất của Quỹ bình ổn xăng dầu: Là tiền của doanh nghiệp hay tài sản của nhà nước?

Vào ngày 23/01/2024 vừa qua, Cơ quan điều tra cũng đã bắt tạm giam bà Trần Tuyết Mai - Chủ tịch HĐQT của Hải Hà Petro với các buộc dùng sai tiền quỹ bình ổn gây thất thoát 317 tỷ đồng, việc này tạo sự quan tâm lớn trong dư luận.

Tạp chí Doanh nghiệp & Hội nhập cũng đã nhận được nhiều câu hỏi quan tâm của bạn đọc, về hiểu như thế nào là đúng về bản chất của Quỹ bình ổn xăng dầu trong hoạt động trích lập, quản lý, sử dụng quỹ này.

Nhằm góp phần tìm hiểu về những nội dung trên, phóng vên Tạp chí đã có cuộc trao đổi với ông Nguyễn Sơn Tùng - Luật sư Điều hành của Công ty Luật Legal United Law và đồng thời là Chủ tịch Trung tâm Trọng tài Thương mại Sài Gòn về các khía cạnh đang được quan tâm.

Thưa ông, hoạt động của Quỹ bình ổn xăng dầu hiện nay, pháp luật quy định những doanh nghiệp có hoạt động kinh doanh như thế nào thì phải trích lập Quỹ bình ổn?

Luật sư Nguyễn Sơn Tùng: Các loại nhiên liệu như xăng, diezen, dầu hỏa, dầu madút, nhiên liệu sinh học, nhiên liệu hàng không hay các sản phẩm khác dùng làm nhiên liệu khác mà không phải là khí hóa lỏng hay khí nén thiên nhiên thì theo thuật ngữ pháp lý chung được gọi là xăng dầu.

Quỹ bình ổn theo quy định tại Điều 37 Nghị định số 83/2014/NĐ-CP về kinh doanh xăng dầu có thuật ngữ pháp lý là Quỹ bình ổn giá xăng dầu (được gọi tắt là “Quỹ bình ổn”) và điều luật này có quy định “Thương nhân đầu mối có nghĩa vụ trích lập quỹ bình ổn giá để tham gia bình ổn giá xăng dầu theo quy định pháp luật”.

Thương nhân đầu mối theo Nghị định số 95/2021/NĐ- CP được xác định gồm hai nhóm là Nhóm thương nhân đầu mối kinh doanh xăng dầu và thương nhân đầu mối sản xuất xăng dầu. Thương nhân đầu mối kinh doanh là những thương nhân tham gia trực tiếp vào hoạt động nhập khẩu xăng dầu từ nước ngoài hoặc mua xăng dầu trực tiếp từ các nhà máy sản xuất trong nước để bán cho các thương nhân kinh doanh xăng dầu khác trong nước hay để tái xuất khẩu theo hình thức tạm nhập tái xuất hay tham gia trực tiếp vào hoạt động xuất khẩu xăng dầu.   

Theo quy định trước đây và hiện nay thì không phải mọi doanh nghiệp khi tham gia kinh doanh xăng dầu thì đều phải trích lập loại quỹ này. Hiện nay, chỉ có hai nhóm thương nhân đầu mối nêu trên thì mới phải trích lập Quỹ bình ổn còn các thương nhân kinh doanh xăng dầu khác như thương nhân phân phối, tổng đại lý kinh doanh xăng dầu hay đại lý bán lẻ xăng dầu… thì trong hoạt động của mình không phải trích lập Quỹ bình ổn.

Nói gọn về bản chất của Quỹ bình ổn, có thể mô tả như thế này: Đây thực chất là một dạng quỹ tài chính do chính các thương nhân đầu mối kinh doanh xăng dầu có nghĩa vụ trích lập để tham gia điều tiết, hỗ trợ cho mục tiêu bình ổn giá bán xăng dầu trong nước theo thực tế tiêu thụ tại thị trường nội địa và không nằm trong cân đối ngân sách nhà nước.

Theo lời ông nói thì Quỹ bình ổn do doanh nghiệp tự trích lập trong hoạt động kinh doanh xăng dầu của mình, vậy đây sẽ được hiểu là tiền của doanh nghiệp bỏ ra hay là tiền và là tài sản của nhà nước?  

Luật sư Nguyễn Sơn Tùng: Xét dưới khía cạnh về bản chất và nguồn gốc thì Quỹ bình ổn là tiền của doanh nghiệp, tôi có thể khẳng định điều này.

Nghị định 95/2021/NĐ-CP có quy định rõ “thương nhân đầu mối kinh doanh xăng dầu có nghĩa vụ trích lập Quỹ bình ổn giá; hạch toán và theo dõi riêng Quỹ bình ổn giá bằng tài khoản mở tại ngân hàng thương mại, chi nhánh ngân hàng nước ngoài hoạt động hợp pháp tại Việt Nam theo quy định tại Nghị định này và hướng dẫn của Bộ Tài chính. Thương nhân đầu mối kinh doanh xăng dầu chịu trách nhiệm toàn diện trước pháp luật về việc lựa chọn ngân hàng, quản lý và đảm bảo bảo toàn số dư Quỹ bình ổn giá”. Như vậy, pháp luật hiện hành của Việt Nam đã giao cho những thương nhân đầu mối kinh doanh xăng dầu về việc tự quản lý và bảo toàn quỹ bình ổn giá và tự chịu trách nhiệm về việc này.

Tuy nhiên, xét dưới khía cạnh quản lý nhà nước về kinh doanh xăng dầu thì số tiền mà doanh nghiệp phải tự trích lập theo yêu cầu bắt buộc và chuyển vào Quỹ bình ổn do chính doanh nghiệp quản lý lại là tiền của Nhà nước. Vì sự đóng góp hay trích lập số tiền này theo những mức trích lập được ấn định là yêu cầu bắt buộc cho hoạt động kinh doanh có điều kiện này.

Chính vì thừa nhận là tiền của Nhà nước nên Thông tư số 103/2021/TT-BTC có quy định “trường hợp doanh nghiệp không tiếp tục hoạt động với vai trò là thương nhân đầu mối kinh doanh xăng dầu có nghĩa vụ chuyển, nộp toàn bộ số dư Quỹ bình ổn giá vào ngân sách nhà nước” hay quy định “trường hợp thương nhân đầu mối kinh doanh xăng dầu bị thu hồi Giấy xác nhận đủ điều kiện làm thương nhân đầu mối kinh doanh xăng dầu, ngay khi có quyết định hoặc thông báo của Bộ Công Thương, thương nhân đầu mối kinh doanh xăng dầu có trách nhiệm chuyển nộp toàn bộ số tiền Quỹ bình ổn giá xăng dầu vào ngân sách nhà nước”.

Nhiều nước trên thế giới, pháp luật ở họ không có quy định việc doanh nghiệp đầu mối kinh doanh xăng dầu phải trích lập Quỹ bình ổn như ở Việt Nam do chúng ta có chính sách yêu cầu các doanh nghiệp đầu mối phải chung tay cùng Nhà nước trong việc tham gia điều tiết, hỗ trợ cho mục tiêu bình ổn giá bán xăng dầu trong nước.

Quy định về trích lập, quản lý và sử dụng Quỹ dự phòng này, pháp luật quy định như thế nào, thưa ông?

Luật sư Nguyễn Sơn Tùng: Quỹ này theo Thông tư số 103/2021/TT-BTC ngày 18/11/2021 thì được lập sau khi doanh nghiệp khi được Giấy xác nhận đủ điều kiện làm thương nhân đầu mối kinh doanh xăng dầu. Theo đó, thương nhân đầu mối có trách nhiệm trích lập, chi sử dụng, báo cáo, công khai về Quỹ bình ổn và quản lý Quỹ này theo quy định pháp luật. Thông tư này đồng thời cũng có quy định rõ việc doanh nghiệp đầu mối xăng dầu phải sử dụng Quỹ bình ổn đúng mục đích, không được sử dụng để cấp vốn kinh doanh hoặc sử dụng cho các mục đích khác.

Về mức trích lập, chi sử dụng Quỹ bình ổn trong thực tế thì các doanh nghiệp phải thực hiện theo thông báo thường kỳ về điều hành giá xăng dầu đối với từng mặt hàng xăng dầu cụ thể của Bộ Công Thương. Và mỗi khi khi có thông báo điều hành về giá xăng dầu, mức trích lập, mức chi sử dụng và thời gian thực hiện thì thương nhân đầu mối sẽ theo đó mà chủ động thực hiện trích lập, chi sử dụng đối với sản lượng xăng, dầu trong thực tế tiêu thụ tại thị trường nội địa theo nguyên tắc việc trích lập và chi sử dụng chỉ thực hiện một lần đối với một thương nhân đầu mối bán ra đầu tiên tính trên trọng lượng, ví như một lít, một kg xăng, dầu cụ thể trong thời gian trích lập.

Pháp luật hiện hành quy định quỹ bình ổn được trích lập bằng một khoản tiền cụ thể là ba trăm đồng/lít (300 đồng/lít) đối với các loại xăng dầu nói chung nhưng mức trích lập chung này có thể điều chỉnh linh hoạt theo phương thức điều chỉnh giảm hay tăng, kể cả ngừng trích lập quỹ. Có thời điểm mức trích lập được điều chỉnh giảm bằng 0 đồng/ lít hay có thời điểm mức trích lập được điều chỉnh tăng trên 300 đồng/ lít cho phù hợp với tình hình thực tế và diễn biến thị trường tại thời điểm Bộ Công Thương điều hành giá xăng dầu.

Trong nhiều năm qua, nhiều doanh nghiệp trong thực tế là chi sử dụng Quỹ bình ổn sai mục đích, điều này đã và đang gây ra rất nhiều hệ lụy, nguyên nhân việc này theo ông là từ đâu?

Luật sư Nguyễn Sơn Tùng: Trước hết phải xác định việc chi sử dụng Quỹ bình ổn về nguyên tắc chỉ được thực hiện khi giá cơ sở cao hơn giá bán lẻ hiện hành hoặc việc tăng giá xăng dầu ảnh hưởng đến phát triển kinh tế - xã hội và đời sống và về mặt hình thức thì các thương nhân đầu mối chỉ được chi sử dụng Quỹ bình ổn theo các thông báo điều hành giá từ Bộ Công Thương. Về công thức chi sử dụng Quỹ bình ổn, trong từng thời kỳ cụ thể, tổng mức chi sử dụng Quỹ bình ổn trong kỳ được xác định bằng mức chi sử dụng Quỹ bình ổn quy định tại thông báo điều hành giá xăng dầu nhân (x) với sản lượng xăng, dầu thực tế đã tiêu thụ.

Tuy nhiên, có một số doanh nghiệp đã vi phạm nguyên tắc căn bản này dẫn đến việc cố tình chi sử dụng sai, trong đó có phần lớn thường thấy là dùng Quỹ bình ổn chi mua hàng hóa và chi, sử dụng sai mục đích khác.

Bên cạnh nguyên nhân chủ quan như nêu trên còn có nguyên nhân khách quan ấy là trong suốt thời kỳ dài cả hai năm vừa qua, tình hình kinh doanh ngành kinh doanh xăng dầu là liên tục biến động và gặp nhiều khó khăn. Nhiều doanh nghiệp phải kinh doanh trong tình trạng thua lỗ kéo dài trong khi vẫn phải duy trì, đảm bảo các điều kiện kinh doanh ngặt nghèo từ ngành nghề kinh doanh có điều kiện này đặt ra, nhiều tiêu chí và quy định mới trong Nghị định số 95/2021/NĐ - CP so với Nghị định số 83/2014/NĐ-CP trước đây về kinh doanh xăng dầu, ví như: yêu cầu cơ sở vật chất, phòng cháy chữa cháy, về tổng sản lượng dự trữ bắt buộc hay không thực hiện được nguồn tối thiểu do Bộ Công Thương giao, giá bán xăng dầu lại cho các thương nhân phân phối hay tổng đại lý thấp hay bán lẻ do chính sách kiểm soát giá dẫn đến không đủ bù chi phí hay phải duy trình tình trạng kinh doanh dưới hoặc xấp xỉ giá vốn.

Ngoài ra chi phí lãi vay ngân hàng cao, chi phí điều hành quản lý lớn... đòi hỏi các doanh nghiệp đầu mối phải gồng mình lên để đáp ứng nếu không thì sẽ bị thu hồi Giấy xác nhận đủ điều kiện làm thương nhân đầu mối. Điều này vô hình chung đẩy thêm chi phí và các gánh nặng về phía doanh nghiệp đầu mối xăng dầu dẫn đến việc các doanh nghiệp này dần thiếu hụt nguồn tiền và cộng thêm sự giám sát, quản lý lỏng lẻo của các cơ quan Nhà nước về Quỹ bình ổn nên dễ dẫn đến việc doanh nghiệp lạm dụng và sử dụng quỹ này sai mục đích lẫn sai các nguyên tắc đã được định hóa.

Đối với những doanh nghiệp đang quản lý Quỹ bình ổn bằng 0 hoặc âm (-), điều gì sẽ xảy ra thưa ông?

Luật sư Nguyễn Sơn Tùng: Với quan tâm này, tôi chỉ đề cập đến nguyên tắc kế toán chung. Theo đó, một trong những nghĩa vụ của thương nhân đầu mối là phải hạch toán đầy đủ, chính xác khoản trích lập Quỹ bình ổn vào giá vốn của hàng bán và khi chi sử dụng Quỹ bình ổn thì hạch toán giảm giá vốn hàng bán.

Pháp luật cho phép thương nhân đầu mối được sử dụng Quỹ bình ổn theo thông báo điều hành của Bộ Công Thương như tôi đã nói ở trên và nếu tại thời điểm số dư của tài khoản tiền gửi của Quỹ bình ổn không còn hay bằng 0 thì thương nhân đầu mối được vay hoặc sử dụng các nguồn tài chính hợp pháp để bù đắp cho phần chi sử dụng vượt Quỹ bình ổn. Trong trường hợp vay ngân hàng để bù đắp cho phần chi sử dụng vượt của Quỹ bình ổn thì khoản vay này sẽ được tính lãi suất ưu đãi theo mức lãi xuất thấp nhất tại ngân hàng nơi thực hiện vay vốn.

Và về nguyên tắc thì khoản tiền vay hoặc sử dụng nguồn tài chính hợp pháp để bù đắp cho việc chi sử dụng vượt Quỹ bình ổn (phần số dư Quỹ bình ổn âm) sẽ được hoàn trả khi Quỹ bình ổn có số dư dương.

Tuy nhiên, những điều tôi vừa nói chỉ đúng với các Quỹ bình ổn được quản lý và sử dụng đúng mục đích kể cả khi có số dư bằng 0 hay âm (-) và cũng cần xem xét trong mối quan hệ với các nội dung về công khai, báo cáo liên quan đến Quỹ bình ổn có chính xác và đầy đủ, trung thực từ phía các doanh nghiệp hay không.

Theo ông, Quỹ bình ổn có cần thiết hay không vì việc phải duy trì Quỹ này là gánh nặng của doanh nghiệp trong khi không quản lý chúng được hiệu quả lại gây ra nhiều hệ lụy cho các thương nhân phân phối?

Luật sư Nguyễn Sơn Tùng: Đã có nhiều quan điểm trước đây về việc bỏ đi Quỹ này, và tôi đồng tình với ý kiến nên bỏ đi Quỹ này. Theo đó nên để cho thị trường xăng dầu hoạt động theo cơ chế thị trường đúng nghĩa và đầy đủ nhất. Một khi đã xét thấy Quỹ này hoạt động không hiệu quả, có nhiều khiếm khuyết thì nên mạnh dạn bỏ đi hay tìm giải pháp khác thay thế.

Việc duy trì hoạt động của Quỹ bình ổn như hiện nay, với vai trò là doanh nghiệp chủ động toàn bộ trong các hoạt động về mở tài khoản để làm chủ tài khoản, trích lập, quản lý, sử dụng, báo cáo cũng như thực hiện hàng loạt các nghiệm vụ khác liên quan đến Quỹ đã vô tình đẩy doanh nghiệp vào thế bị rủi ro cao nếu thực hiện những phần việc này không đúng trong khi quy định pháp luật lại không cho tính toán chi phí được khấu trừ khi thực hiện các hoạt động này trong chi phí của hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Quỹ này theo quy định pháp luật thì không được phát sinh tổ chức bộ máy, không phát sinh cơ chế tài chính riêng nhưng lại yêu cầu doanh nghiệp phải tuân thủ đầy đủ các hoạt động phức tạp của nó.

Các nước phát triển, họ dự trữ xăng dầu trong dài hạn và đơn vị tính là hàng năm hay chí ít cũng là 06 tháng, đây chính là “phao cứu sinh” để bình ổn thị trường xăng dầu hơn là dùng công cụ tài chính bắt buộc doanh nghiệp phải tham gia như kiểu Quỹ bình ổn ở ta. Khi giá thấp thì họ mua vào và dự trữ, khi giá cao thì họ bán ra, tạo sự lưu thông hàng hóa là xăng dầu liên tục.

Tôi cũng xin thể hiện rõ thêm về quan điểm cá nhân khi cho rằng sẽ là không công bằng nếu doanh nghiệp vừa phải đi vay ngân hàng, gánh chịu lãi xuất cao để nhập khẩu xăng dầu nhằm phục vụ việc kinh doanh trong các chương trình an ninh, an toàn năng lượng nhưng lại phải trích lập Quỹ bình ổn từ chính nguồn tiền đi vay này để chia sẽ giá kinh doanh với nhà nước. 

Việc các doanh nghiệp đầu mới sử dụng Quỹ bình ổn sai mục đích đã gây ra nhiều hậu quả, ông nhận định như thế nào về việc các cơ quan nhà nước đang xử lý sai phạm?

Luật sư - Nguyễn Sơn Tùng: Trong thực tế và theo quy định pháp luật, tôi quan sát và nhận thấy các cơ quan nhà nước trước hết yêu cầu các thương nhân đầu mối phải hoàn trả Quỹ bình ổn giá toàn bộ số tiền chưa kết chuyển. Biện pháp này nếu không hiệu quả thì tiến tới xử phạt vi phạm hành chính theo Nghị định số 109/2013/NĐ-CP và Nghị định số 49/2016/NĐ-CP, hai Nghị định này đã có quy định rõ và thực tế các doanh nghiệp đầu mối như Xuyên Việt Oil, Hải Hà hay Thiên Minh Đức cũng đã từng bị xử phạt vi phạm hành chính nhiều lần cho hành vi này.

Nặng hơn nữa và nếu vi phạm nhiều lần sau khi đã bị xử phạt vi phạm hành chính thì có thể sẽ dẫn đến việc bị thu hồi xác nhận đủ điều kiện làm thương nhân đầu mối theo quy định của Nghị định số 95/2021/NĐ-CP.

Còn về trách nhiệm hình sự, tôi cho rằng phải đánh giá và xem xét toàn diện về khả năng khắc phục hậu quả theo các phương án và giải pháp mang tính khả thi mà các doanh nghiệp vi phạm đề xuất lẫn mức độ nghiêm trọng cũng như đánh giá đầy đủ các yếu tố cấu thành tội phạm. Và thông thường ở đây, nếu xác định Quỹ bình ổn là tài sản Nhà nước, tôi nhận thấy các vụ việc này thường sẽ bị xem xét về những dấu hiệu của tội phạm về vi phạm quy định về sử dụng tài sản Nhà nước gây thất thoát, lãng phí (Điều 219 Bộ luật Hình sự 2015) và/ hoặc về tội vi phạm quy định về kế toán gây hậu quả nghiêm trọng (Điều 221 Bộ luật Hình sự năm 2015). Tôi ngoài ra cũng nhận thấy có một số các doanh nghiệp đầu mối xăng dầu cho rằng Cơ quan điều tra đang cố tình hình sự hóa các mối quan hệ dân sự liên quan đến Quỹ bình ổn giá.

Nhận định khách quan thì cá nhân tôi cho rằng, Chính phủ cần sớm có chính sách gia hạn và và cho giãn việc thanh toán nợ của Quỹ bình ổn nhằm hỗ trợ và giup đở các thương nhân đầu mối có điều kiện khắc phục như đã từng làm với trái phiếu trước đây.

Xin cảm ơn Luật sư đã có cuộc trao đổi!

Xuân Cường (thực hiện)