Chồng chéo, xung đột pháp luật: Bài toán khó cần được xử lý

Phiên họp Chính phủ chuyên đề xây dựng pháp luật, ngày 5/8.

Đây cũng là một trong những vấn đề được quan tâm với nhiều ý kiến thành viên Chính phủ đề cập tại phiên họp Chính phủ chuyên đề xây dựng pháp luật ngày 5/8. Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng là nội dung đầu tiên được thảo luận tại phiên họp với thời gian thảo luận dài nhất.

Vấn đề lớn cản trở sự phát triển

Các Phó Thủ tướng Trương Hòa Bình, Vương Đình Huệ, Trịnh Đình Dũng và nhiều vị "tư lệnh" các ngành giao thông vận tải, tài nguyên và môi trường, công thương, y tế… và đại diện các Ủy ban của Quốc hội đều nhận định tình trạng chồng chéo, xung đột pháp luật là vấn đề lớn, cản trở sự phát triển hiện nay.

Cho rằng thực tế có tình trạng các luật mâu thuẫn, không biết áp dụng theo luật nào, Phó Thủ tướng Thường trực Chính phủ Trương Hòa Bình đề nghị, khi có sự xung đột giữa các luật thì trách nhiệm của Chính phủ là trình Quốc hội có Nghị quyết xác định chọn áp dụng luật.

Là cơ quan trình dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cũng nhận định, các thủ tục đầu tư, đất đai, xây dựng, nhà ở, kinh doanh bất động sản, môi trường chưa được quy định thống nhất, đồng bộ giữa Luật Đầu tư và các Luật có liên quan đã dẫn đến sự trùng lặp, chồng chéo về mục tiêu, nội dung quản lý, cơ quan thẩm định, phê duyệt, đồng thời không có sự kế thừa, công nhận kết quả của nhau.

Đồng thời, một số quy định của Luật Doanh nghiệp không tương thích với sự thay đổi của pháp luật có liên quan hoặc không còn phù hợp với thực tiễn mới phát sinh (như sự không tương thích giữa Luật Doanh nghiệp và Luật Cạnh tranh về thủ tục thông báo cho cơ quan cạnh tranh trong trường hợp hợp nhất hoặc sáp nhập công ty).

Một ví dụ khác được Bộ trưởng Công Thương Trần Tuấn Anh nhắc tới, đó là xung đột giữa Luật Đầu tư và Luật Dầu khí trong triển khai các dự án dầu khí.

Trên thực tế, nguyên tắc áp dụng pháp luật tại Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành đã quy định đối với 02 trường hợp: (1) “các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn”;

(2) “các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”.

Tuy nhiên, thời gian qua đã xảy ra nhiều vướng mắc trong việc áp dụng giữa luật chung và luật chuyên ngành khi thực hiện theo các nguyên tắc này. Ngoài ra, có ý kiến cho rằng quy định tại Điều 156 không hợp lý, vì về nguyên tắc quy định pháp luật khi chưa bị bãi bỏ bởi một cơ quan có thẩm quyền với một hình thức phù hợp (theo Điều 12 Luật hiện hành) thì quy định đó đương nhiên vẫn còn hiệu lực pháp luật.

Dự thảo Luật chưa đề cập đến sửa đổi các nội dung này, do đó, Văn phòng Chính phủ đề nghị Bộ Tư pháp tiếp tục nghiên cứu đề xuất sửa đổi phù hợp để khắc phục các bất cập này, bảo đảm sự phù hợp, thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.

Cũng tại cuộc họp, nhiều ý kiến đặt vấn đề, thế nào là luật chung, luật chuyên ngành, đây cũng là nội dung chưa được làm rõ, cần giải quyết để áp dụng pháp luật được thông suốt, thống nhất.

Theo Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Lê Minh Hưng, các nguyên tắc áp dụng pháp luật tại Điều 156 đã dẫn đến những khó khăn, vướng mắc trên thực tế, phá vỡ nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật chuyên ngành được quy định tại một số luật khác như Luật Các tổ chức tín dụng. Như vậy, trong trường hợp các luật có cùng quy định về một vấn đề thì luật ban hành sau sẽ được áp dụng, bất kể là vấn đề này đã được luật ban hành trước đã có quy định ưu tiên áp dụng theo luật chuyên ngành.

Cũng theo Thống đốc, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa có quy định về thứ bậc hiệu lực của các loại văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, cần đề nghị bổ sung rõ quy định thứ bậc hiệu lực của các loại văn bản.

Không cắt khúc trong quá trình xây dựng luật

Từ góc nhìn của doanh nghiệp, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) cho rằng tình trạng chồng chéo, xung đột của rất nhiều các quy định pháp luật là một trong những bất cập lớn được các địa phương và doanh nghiệp phản ánh hiện nay. Điển hình nhất là sự chồng chéo, xung đột giữa các đạo luật với nhau, giữa luật chung và luật chuyên ngành, giữa văn bản hướng dẫn luật này và văn bản hướng dẫn luật khác.

“Tuần trước, chúng tôi đã có báo cáo nhanh gửi Thủ tướng Chính phủ về 20 điểm xung đột, chồng chéo lớn của pháp luật về đầu tư, đất đai, xây dựng, môi trường, đấu thầu. Trong thời gian từ giờ đến cuối năm, chúng tôi sẽ tiếp tục tập hợp và thống kê hệ thống hoá các điểm chồng chéo, xung đột giữa các văn bản pháp luật và sẽ có báo cáo với Thủ tướng, với Chính phủ vào tháng 12 tới”, ông Vũ Tiến Lộc, Chủ tịch VCCI cho hay.

Một số điểm xung đột, chồng chéo điển hình được VCCI nhắc tới là xung đột về thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư đối với dự án xây dựng nhà ở giữa Luật Đầu tư và Luật Nhà ở; xung đột về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư trong dự án có sử dụng đất và đấu giá quyền sử dụng đất giữa Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu và Luật Đất đai; xung đột về thủ tục giới thiệu địa điểm đầu tư, địa điểm xây dựng giữa Luật Xây dựng, Luật Nhà ở và Luật Đầu tư…

Cùng với đó là không thống nhất về điều kiện vốn tối thiểu của chủ đầu tư giữa Luật Kinh doanh bất động sản và Luật Đất đai; không tương thích về quyền cho thuê tài sản gắn liền với đất trong trường hợp thuê đất trả tiền hàng năm giữa Luật Đất đai và Bộ luật Dân sự; khác nhau về trình tự, thủ tục đầu tư dự án quy mô 5000 tỷ đồng trở lên giữa Luật Đầu tư, Luật Quản lý sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp và Luật Xây dựng; không thống nhất về lựa chọn nhà thầu thẩm tra thiết kế, dự toán giữa Luật Xây dựng và Luật Đấu thầu…

Việc xung đột, chồng chéo này tác động lớn đến các dự án đầu tư, không rõ các trình tự để thực hiện các thủ tục cũng như không rõ quan hệ của các đạo luật, được so sánh như câu chuyện "con gà hay quả trứng có trước". Điều này gây ra nhiều hệ quả lớn, làm mất thời gian, lỡ cơ hội đầu tư, làm tăng chi phí và rủi ro đối với hoạt động kinh doanh.

“Khi làm thủ tục, doanh nghiệp phải thực hiện nhiều thủ tục hành chính trùng lặp, đi lại mất nhiều thời gian, nộp nhiều loại hồ sơ giống nhau cho các cơ quan nhà nước khác nhau. Chi phí giao dịch rất tốn kém. Trong quá trình thực thi, doanh nghiệp phải tiếp nhiều đoàn thanh tra, kiểm tra từ các cơ quan khác nhau nhưng lại có nội dung trùng nhau. Không chỉ các dự án luôn đối mặt với tình trạng đình trệ, phát sinh chi phí mà rủi ro nhất đối với doanh nghiệp là nguy cơ vi phạm pháp luật. Nhiều trường hợp doanh nghiệp không biết phải thực hiện theo quy định nào, thực hiện quy định này thì lại vi phạm quy định kia”, ông Vũ Tiến Lộc nói.

Kết luận về nội dung này, trước tình trạng chồng chéo, xung đột pháp luật, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc cho rằng, đây là những vấn đề thực tiễn phát sinh trong quá trình áp dụng pháp luật, giao Bộ Tư pháp nghiên cứu, xử lý, hoàn thiện.

Thủ tướng nhấn mạnh vai trò của Chính phủ là cơ quan hoạch định chính sách quốc gia, có trách nhiệm bảo vệ chính sách do mình xây dựng trước Quốc hội để bảo đảm phù hợp với thực tiễn quản lý điều hành trong việc soạn thảo, tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện cho đến khi Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua dự án luật, pháp luật do Chính phủ trình.

Việc này tạo cơ chế để từng bộ trưởng, thành viên Chính phủ khi được giao chủ trì dự án luật phải đề cao trách nhiệm, theo sát đến cùng cho đến khi Quốc hội thông qua, bảo đảm tính hệ thống, thông suốt, không cắt khúc trong quá trình xây dựng luật.

Khẳng định Chính phủ dành nhiều thời gian cho công tác xây dựng thể chế pháp luật, Thủ tướng nhấn mạnh, các bộ trưởng phải tập trung cho công tác này, đây là nền tảng quan trọng cho chỉ đạo điều hành. Nâng cao trách nhiệm, chất lượng văn bản, phân công hợp lý hơn, phối hợp chặt chẽ hơn trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, tránh tình trạng “giữa đường đổi vai”.

Hà Chính