Cơ cấu lại hệ thống tổ chức tín dụng
Trình bày báo cáo một số vấn đề lớn tiếp thu, giải trình, chỉnh lý dự thảo Luật Các tổ chức tín dụng (sửa đổi), Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Vũ Hồng Thanh cho biết, so với dự thảo Luật trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 5, nhiều nội dung đã được các cơ quan nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý tại dự thảo Luật.
Việc rà soát, hoàn thiện được tiến hành một cách cẩn trọng, kỹ lưỡng, bám sát các đường lối, chủ trương, nhất là nhiệm vụ trọng tâm về cơ cấu lại hệ thống tổ chức tín dụng tại Nghị quyết số 31/2021/QH15 của Quốc hội về cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2021 – 2025: “Tiếp tục cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng, hoàn thiện thể chế trong lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng phù hợp với nguyên tắc thị trường, bảo đảm an toàn, lành mạnh và ổn định của hệ thống; tăng cường tính minh bạch, cạnh tranh, phù hợp với thông lệ quốc tế và xu hướng phát triển mới. Tiếp tục hoàn thiện khung pháp luật về xử lý nợ xấu, chấm dứt tình trạng sở hữu chéo; đẩy mạnh ứng dụng khoa học công nghệ, đặc biệt là công nghệ số trong lĩnh vực ngân hàng và phát triển những sản phẩm, dịch vụ ngân hàng hiện đại. Tăng cường năng lực tài chính, quản trị và chất lượng tín dụng của các tổ chức tín dụng, quỹ tín dụng nhân dân bảo đảm hoạt động an toàn, hiệu quả, ổn định và bền vững”.
Đồng thời, tạo chuyển biến trong quản trị của tổ chức tín dụng, gia tăng sức chống chịu của các tổ chức tín dụng trước những cú sốc từ bên ngoài. Các giải pháp được xem xét trên cơ sở nâng cao tính tự chịu trách nhiệm của tổ chức tín dụng, bảo đảm phù hợp với nguyên tắc thị trường, phù hợp với thông lệ quốc tế, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và tính khả thi của các quy định. Theo đó, chất lượng của dự thảo Luật được nâng lên đáng kể.
Theo Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Vũ Hồng Thanh, Dự thảo Luật đã bổ sung 01 Chương về Ngân hàng chính sách với 11 điều. Đồng thời, để tạo cơ sở pháp lý rõ ràng, điều kiện thuận lợi cho hoạt động và quá trình phát triển của các ngân hàng chính sách, Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế đề nghị Chính phủ nghiên cứu xây dựng Luật riêng về ngân hàng chính sách.
Trên cơ sở đề xuất của Chính phủ tại Báo cáo số 612/BC-CP, dự thảo luật đã chỉnh lý quy định liên quan đến hạn chế thao túng, chi phối tổ chức tín dụng, trong đó điều chỉnh quy định về người có liên quan phù hợp với loại hình quỹ tín dụng nhân dân; điều chỉnh tỷ lệ sở hữu cổ phần với cổ đông cá nhân là 5% (thay vì 3% như Dự thảo Luật trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 5) và quy định lộ trình giảm dần giới hạn cấp tín dụng xuống 10% vốn tự có đối với một khách hàng và 15% vốn tự có đối với khách hàng và người có liên quan trong 5 năm nhằm giảm thiểu tác động.
Dự thảo Luật cũng đã bổ sung, hoàn thiện nhiều nội dung liên quan đến tài chính, hạch toán, báo cáo của tổ chức tín dụng như: khái niệm về vốn điều lệ (khoản 14 Điều 4); doanh thu và nguyên tắc ghi nhận doanh thu từ hoạt động cấp tín dụng (Điều 145), Chi phí và nguyên tắc ghi nhận chi phí (Điều 146), Phân phối lợi nhuận và các quỹ (Điều 148), trong đó bổ sung quy định về tăng vốn điều lệ cho ngân hàng thương mại do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ…
Đối với Dự phòng rủi ro (Khoản 2 Điều 147), tiếp thu ý kiến ĐBQH, Dự thảo Luật chỉnh lý thành “Việc phân loại tài sản có, mức trích lập dự phòng rủi ro, phương pháp trích lập dự phòng rủi ro và việc sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro trong hoạt động do Chính phủ quy định”, thay vì Thống đốc Ngân hàng Nhà nước quy định như Dự thảo Luật trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 5.
Tiếp thu ý kiến của Kiểm toán Nhà nước, Dự thảo Luật đã bỏ quy định liên quan đến trách nhiệm của Kiểm toán Nhà nước tại khoản 1 Điều 168 của Dự thảo Luật để phù hợp với quy định của Luật Kiểm toán Nhà nước.
Ngoài các nội dung nêu trên, tiếp thu ý kiến ĐBQH, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã bổ sung, chỉnh lý nhiều quy định như: Thư tín dụng (khoản 25 Điều 4); Thẩm quyền cấp, sửa đổi, bổ sung và thu hồi Giấy phép (Điều 27); Tiêu chuẩn, điều kiện đối với người quản lý, người điều hành và một số chức danh khác của tổ chức tín dụng (Điều 41); Những trường hợp không cùng đảm nhiệm chức vụ (Điều 43); Công khai, công bố thông tin (Điều 49); tổ chức tín dụng là hợp tác xã (Mục 6, Chương IV); Xét duyệt cấp tín dụng, kiểm tra sử dụng tiền vay (Điều 102); Các hoạt động kinh doanh khác của ngân hàng thương mại (Điều 114); khái niệm và hoạt động của tổ chức tín dụng phi ngân hàng (khoản 4 Điều 4 và Mục 3 Chương V)…
Đồng thời, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo Luật theo hướng không quy định trách nhiệm của Bộ Công an tại Điều 188, bỏ nội dung “lệ phí trước bạ” tại Điều 191 về thứ tự ưu tiên thanh toán; sửa đổi quy định chuyển tiếp tại Điều 202. Trong đó, bổ sung tại khoản 10 Điều 202 quy định chuyển tiếp đối với tỷ lệ sở hữu cổ phần của một cổ đông lớn, một cổ đông và người có liên quan tại ngân hàng thương mại thực hiện nhiệm vụ phục vụ quốc phòng.
Sở hữu chéo là hiện tượng ngân hàng này nắm giữ cổ phần tại nhà băng khác, theo đánh giá của nhiều chuyên gia vẫn là tình trạng nhức nhối tại Việt Nam.
Theo các đại biểu Quốc hội, sở hữu chéo ngân hàng làm gia tăng một số rủi ro như tăng vốn ảo thông qua việc đi vay để đầu tư, góp vốn lẫn nhau (trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua công ty con, cháu).
Hoặc một hệ lụy khác là rủi ro thâu tóm, chi phối của nhóm cổ đông lớn và người có liên quan: việc ngân hàng mẹ, các công ty con, công ty liên kết cùng đầu tư vào một doanh nghiệp, sở hữu cổ phần chi phối hoạt động kinh doanh của ngân hàng thương mại. Một trong những mục tiêu quan trọng khi xây dựng dự thảo Luật các tổ chức tín dụng sửa đổi là phải hạn chế được tình trạng thao túng của nhóm cổ đông và người có liên quan đối với một tổ chức tín dụng.
Vì thế, Dự thảo Luật tổ chức tín dụng (sửa đổi) bổ sung nhiều quy định nhằm hạn chế thao túng, tình trạng nhóm cổ đông ảnh hưởng đến hoạt động của ngân hàng. Theo báo cáo giải trình, tiếp thu vừa gửi tới các đại biểu Quốc hội, tỷ lệ sở hữu cổ phần với cổ đông cá nhân được đề nghị giữ như hiện hành, tức 5%; giới hạn cho cổ đông là tổ chức (gồm cả số cổ phần cổ đông đó sở hữu gián tiếp) giảm từ 15% xuống 5%; cổ đông và người có liên quan giảm từ 20% xuống 11%.
Giải pháp xử lý nợ xấu cần hạn chế rủi ro để dòng vốn sử dụng đúng mục đích
Đại tá, TS.Lê Nhật Thành - Ủy viên chuyên trách Hội đồng Dân tộc của Quốc hội cho hay, Nghị quyết số 42/2017/QH14 của Quốc hội về thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng cũng sẽ hết hiệu lực vào ngày 31/12/2023. Do đó, việc xây dựng Dự thảo Luật Các tổ chức tín dụng (sửa đổi) là cần thiết, nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về các tổ chức tín dụng, xử lý những vướng mắc, bất cập của Luật Các tổ chức tín dụng hiện hành; luật hóa các quy định về xử lý nợ xấu, tài sản bảo đảm của khoản nợ xấu, tiếp tục tạo hành lang pháp lý trong hoạt động xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng.
Theo ông Thành, với mục đích góp phần xây dựng Luật Các tổ chức tín dụng (sửa đổi) để kiểm soát chặt chẽ nhân sự quản lý, điều hành của tổ chức tín dụng; phát hiện sớm vi phạm và xử lý kịp thời trách nhiệm của các cá nhân quản trị, điều hành tổ chức tín dụng; tăng cường phân cấp, phân quyền gắn với kiểm tra, giám sát, cá thể hóa trách nhiệm cá nhân; bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động ngân hàng; đồng thời có thể áp dụng vào thực tiễn cuộc sống, điều hành tổ chức tín dụng linh hoạt, đóng góp vào sự phát triển kinh tế một cách hiệu quả. , TS.Lê Nhật Thành cho nêu lên một số quan điểm sau:
Về nợ xấu, xử lý nợ xấu (Chương XI dự thảo Luật): Điều 177 Dự thảo Luật quy định chung chung nợ xấu gồm các khoản ghi nhận trong bảng cân đối kế toán. Trong khi đó, theo nghiệp vụ xác định nợ xấu của Ngân hàng Nhà nước (Thông tư số 11/2021/TT-NHNN ngày 30/7/2021 quy định về phân loại tài sản có, mức trích, phương pháp trích lập dự phòng rủi ro và việc sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro trong hoạt động của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài), nợ xấu bao gồm các khoản nợ hình thành do nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan do vi phạm quy định cấp tín dụng. Vì vậy, để bảo đảm hỗ trợ đúng đối tượng, đề nghị nghiên cứu, bổ sung điều khoản có tính chất nguyên tắc xác định khoản nợ xấu được xử lý theo quy định tại chương này là các khoản nợ xấu hình thành do các nguyên nhân khách quan (như là ảnh hưởng từ tình hình dịch bệnh, khó khăn chung của nền kinh tế…), không áp dụng đối với khoản nợ xấu hình thành chủ quan (từ những vi phạm quy định về kiểm soát hoạt động tín dụng, cấp tín dụng cho những trường hợp không được cấp, hạn chế, giới hạn cấp tín dụng mà chưa thu hồi được…).
Mặc dù rủi ro nợ xấu luôn tồn tại song song với hoạt động cho vay của các tổ chức tín dụng và các giải pháp xử lý nợ xấu, xử lý tài sản bảo đảm có ý nghĩa quan trọng để khơi thông dòng vốn cho nền kinh tế. Tuy nhiên, giải pháp xử lý nợ xấu trước tiên cần xuất phát từ hoàn thiện các quy định kiểm soát hoạt động cấp tín dụng, hạn chế rủi ro để dòng vốn sử dụng đúng mục đích, lành mạnh, đạt hiệu quả cho nền kinh tế.
Nếu các quy định và việc thực thi các quy định về cấp tín dụng, cho vay với rủi ro, không đúng mục đích thì dòng vốn cũng không được bơm vào nền kinh tế, có thể bị trục lợi bởi nhóm người. Vô hình chung ngay từ khi dòng vốn đi vào nền kinh tế đã hình thành nợ xấu mà việc xử lý các dòng nợ xấu này rất khó khăn, phải huy động nguồn lực của xã hội, bên ngoài tổ chức tín dụng. Vì vậy, các giải pháp hỗ trợ cần được tính toán cẩn trọng tránh khơi thông dòng vốn thành lưu thông nợ xấu của nền kinh tế.
Về thu giữ tài sản bảo đảm của tổ chức tín dụng (Điều 180 Dự thảo Luật): Ban soạn thảo Dự án Luật nên cân nhắc một số điểm sau đây:
Thứ nhất, tôi đề nghị xem xét lại việc giải thích “thu giữ tài sản bảo đảm” quy định tại khoản 1 Điều 180 Dự thảo “thu giữ tài sản bảo đảm là việc nắm giữ, kiểm soát, chi phối trực tiếp tài sản hoặc phong toả, thế quyền của bên nhận bảo đảm…” vì các lý do như sau:
- “Nắm giữ, chi phối” là việc chiếm hữu của chủ sở hữu theo quy định tại Điều 179, Điều 186 Bộ luật Dân sự và quyền sở hữu đối với một tài sản chấm dứt khi tài sản đó bị xử lý để thực hiện nghĩa vụ của chủ sở hữu theo quyết định của Tòa án hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác theo quy định tại khoản 1 Điều 241 Bộ luật Dân sự.
- “Kiểm soát, phong toả, thế quyền” là hoạt động và quyền của cơ quan nhà nước có thẩm quyền như là Thanh tra, các Bộ, Văn phòng Quốc hội, Toà án… theo quy định của pháp luật phòng chống tham nhũng, của Toà án theo pháp luật tố tụng hình sự…. Hiện nay, “thu giữ tài sản” được quy định trong Luật Thi hành án hình sự, dân sự là một biện pháp cưỡng chế thi hành án do người có thẩm quyền (chấp hành viên) ra quyết định thu giữ; trong một số trường hợp người giữ tài sản thu giữ không giao giấy tờ cho cơ quan thi hành án dân sự thì Chấp hành viên yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền chuyển giao giá trị của tài sản đó để thi hành án (khoản 2 Điều 82).
Theo đó, nếu quy định “quyền thu giữ của tổ chức tín dụng” như khoản 1 Điều 180 nêu trên của Dự thảo Luật còn rộng hơn “quyền thu giữ của Chấp hành viên” theo pháp luật thi hành án dân sự và tương đương với thẩm quyền của các cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, phòng chống tham nhũng…
Thứ hai, về thủ tục thu giữ tài sản bảo đảm và thẩm quyền, trách nhiệm của chính quyền địa phương, cơ quan Công an trong quá trình thu giữ tài sản bảo đảm: Khoản 5 và khoản 7 Điều 180 Dự thảo Luật quy định: “Chính quyền địa phương các cấp và cơ quan Công an nơi tiến hành thu giữ tài sản bảo đảm, trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện việc bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội trong quá trình thu giữ tài sản bảo đảm theo đề nghị của tổ chức tín dụng…” là không thống nhất với khoản 9 Điều 16 Luật Công an nhân dân quy định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của Cơ quan Công an bảo đảm an ninh, trật tự trong việc thực hiện quyết định cưỡng chế khi có yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền”. Khoản 3, khoản 4, khoản 5 Điều 184 Dự thảo Luật quy định “thủ tục thu giữ tài sản bảo đảm của tổ chức tín dụng” như “thủ tục thu giữ tài sản để cưỡng chế thi hành án” theo pháp luật thi hành án dân sự với sự tham gia của cơ quan chính quyền các cấp, cơ quan Công an trong quan hệ dân sự giữa tổ chức tín dụng và khách hàng vừa hành chính hoá quan hệ dân sự - kinh tế vừa không bảo đảm thống nhất với quy định về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền các cấp và cơ quan Công an.
Thứ ba, Điều 296 Bộ luật Dân sự quy định “Một tài sản có thể được dùng để bảo đảm thực hiện nhiều nghĩa vụ”. Theo đó, tổ chức tín dụng là một trong các bên có quyền xử lý tài sản bảo đảm trong trường hợp tài sản được dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ. Các bên khác có thể là một chủ nợ khác (là tổ chức hoặc cá nhân khác) trong quan hệ cho vay với khách hàng của tổ chức tín dụng, hoặc cơ quan nhà nước trong quá trình xử lý. Điều 16 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Mọi người đều bình đẳng trước pháp luật. Không ai bị phân biệt đối xử trong đời sống chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội.”; khoản 2 Điều 51 quy định “các chủ thể thuộc các thành phần kinh tế bình đẳng, hợp tác và cạnh tranh theo pháp luật”. Do đó, Dự thảo Luật chỉ quy định cho phép tổ chức tín dụng thu giữ tài sản để xử lý tài sản mà chưa có quy định quyền hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan là chưa bảo đảm sự bình đẳng về quyền đối với tài sản bảo đảm theo các quy định nêu trên của Hiến pháp năm 2013. Trên thực tế, cần phải yêu cầu Toà án giải quyết để bảo đảm quyền lợi cho tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền đối với tài sản bảo đảm. Hơn nữa, việc xử lý tài sản bảo đảm không thông qua các quy định của pháp luật dân sự, tố tụng dân sự, hình sự, tố tụng hình sự thì có thể bỏ lọt việc xử lý những hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật.
Khoản 3 Điều 102 Hiến pháp năm 2013: “Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân”. Các quy định hiện hành của Bộ luật Dân sự đã có quy định để bảo vệ và hỗ trợ các tổ chức tín dụng cũng như các bên khác có quyền liên quan đến tài sản bảo đảm trong việc thực hiện quyền hợp pháp của chủ nợ hoặc các quyền hợp pháp khác thông qua cơ quan được hiến định là Toà án. Trong khi đó, Luật này lại quy định cho phép tổ chức tín dụng thực hiện quyền thu giữ và thực hiện các thủ tục thu giữ tài sản bảo đảm như cơ quan thi hành án vừa tạo ra một cơ chế giải quyết riêng không thống nhất với quy định hiện hành và không bảo đảm vai trò, vị trí của cơ quan có nhiệm vụ bảo vệ công lý, quyền con người được hiến định là Toà án.
Vì các lý do nêu trên, tôi đề nghị cân nhắc về tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi để xem xét có nên quy định nội dung này hay không bởi vì qua tổng kết cho thấy gặp nhiều vướng mắc trong quá trình thực hiện quy định thí điểm này. Trường hợp vẫn quy định nội dung này thì đề nghị nghiên cứu, chỉnh lý các quy định xác định quyền thu giữ, thủ tục thu giữ cho phù hợp với thoả thuận quan hệ dân sự với sự hỗ trợ của chính quyền, cơ quan Công an theo đúng chức năng, nhiệm vụ được giao, tránh xung đột pháp luật dẫn đến không khả thi, vướng mắc trong quá trình áp dụng pháp luật như tổng kết đã nêu. Ngoài ra, cần nghiên cứu, bổ sung quy định bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp (bao gồm quyền thu giữ theo thoả thuận nếu có) của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến tài sản bảo đảm để bảo đảm sự bình đẳng trước pháp luật theo quy định tại Điều 16, Điều 51 Hiến pháp năm 2013 và quy định cụ thể hoạt động thu giữ trong trường hợp “người cầm giữ tài sản bảo đảm là người khác không phải khách hàng.
Nhân Hà Phan (Tổng hợp)
