Không gian chính sách tiền tệ nhiều nước ngày nay hầu như khô cạn vì lãi suất đang ở mức thấp hoặc âm, hầu hết các nền kinh tế tiên tiến và mới nổi giờ đang chuyển sang điều mà các nhà kinh tế gọi là giai đoạn “thống lĩnh tài khóa”, tức chính sách tài khóa đóng vai trò chủ đạo trong hồi phục kinh tế.
Cùng có kẻ thù chung Covid-19 giống các nước, Việt Nam xem ra cũng không thể tránh khỏi xu hướng chính sách tài khóa chủ đạo. Nhưng để hiểu đúng chủ đề này, trước hết chúng ta thử tìm hiểu vì sao chính phủ các nước lại tự trói mình vào mức trần nợ công?
Các thị trường tài chính toàn cầu hầu như không có phản ứng tiêu cực trước câu hỏi liệu nước Mỹ có khả năng vỡ nợ, khi mà ngày cuối cùng của tháng 9 này quốc hội có thể rơi vào thế bế tắc về tăng mức trần nợ công.
Các nhà đầu tư biết rằng, cuối cùng, quốc hội đơn giản chỉ là phải tăng mức trần nợ hoặc đình chỉ gia hạn nợ, điều mà họ đã thực hiện gần 80 lần kể từ năm 1960, tức trung bình một năm có 1,6 lần nâng trần nợ hoặc đình chỉ gia hạn nợ, ngay cả đôi khi họ đợi đến phút cuối cùng như thể tăng thêm phần kịch tính. Khi tác giả viết bài này, điều đó có thể xảy ra lần nữa, và gần như chắc chắn sẽ xảy ra.
Trần nợ công là phiên bản cực đoan buộc chính phủ các nước tuân thủ: hạn chế việc vay nợ thông qua cái gọi là các quy tắc tài khóa. Nhưng thực tế thì sao? Các nước cũng sẵn sàng điều chỉnh mức trần nợ khi thời cơ buộc phải làm như thế.
Đức áp dụng công cụ “phanh nợ”, giới hạn thâm hụt ngân sách cơ cấu ở mức 0,35% GDP (thâm hụt ngân sách hoạt động ở mức sản lượng tiềm năng trong điều kiện bình thường). Nhưng Đức cũng đã kịp thời bỏ qua mức giới hạn này kể từ khi đại dịch Covid-19 bùng phát.
Nước Anh có thâm hụt ngân sách 14,3% GDP trong năm tài chính gần nhất, cao hơn bất kỳ năm nào được ghi nhận trong thời bình và có thể so sánh với mức vay nợ thời chiến 1914-1918 hoặc 1939-1945. Kinh nghiệm quản lý nợ của Anh ngày nay cho các nhà kinh tế thấy rằng họ đã làm tốt như thế nào về việc cân bằng tối ưu giữa chính sách tài khóa và tiền tệ.
Chúng cho thấy sự phân chia giữa chính sách tài khóa và tiền tệ thường trở nên mơ hồ trong thời điểm nợ công cao và thâm hụt lớn, đặc biệt trong các cuộc khủng hoảng.
Trong những năm tài chính gần đây, nợ chính phủ đã tăng từ khoảng 80% GDP trước Covid-19 lên 100%. Nhưng vấn đề là tỷ lệ chi phí lãi vay trên doanh thu thuế lại giảm xuống mức thấp chưa từng có, xấp xỉ 2%.
Ngân hàng trung ương Anh đã nâng tầm nghệ thuật thiết lập lãi suất chính sách giúp chính phủ duy trì gánh nặng nợ công trong vòng kiểm soát, và chính sách tài khóa đi đầu trong cố gắng ổn định nền kinh tế.
Các dữ liệu cho thấy tất cả các giai đoạn trong thời kỳ chiến tranh và gần đây là đại dịch Covid-19, sự phối hợp giữa hai chính sách tài khóa và tiền tệ tại Anh đều đi theo hướng này.
Tại Mỹ, nợ liên bang vào khoảng 30% GDP năm 2000; giờ đây xấp xỉ 100% GDP. Nhưng không ai thấy bất kỳ cuộc khủng hoảng tài chính nào (cuộc khủng hoảng tài chính 2008 lại liên quan đến thị trường thế chấp dưới chuẩn).
Gánh nặng nợ nước Mỹ tăng mạnh nhưng có thể kiểm soát được nhờ lãi suất cực thấp. Chi phí trả lãi hàng năm chỉ khoảng 1% GDP, gần bằng một nửa so với hai thập niên trước. Xu hướng tương tự đã diễn ra trên khắp thế giới giai đoạn đại dịch Covid-19.
Có thể không có cái gọi là bữa trưa miễn phí, nhưng các chính phủ đã học được rằng họ có thể nhận được những phần ăn lớn hơn nhiều với giá chỉ bằng một nửa hoặc ít hơn.
Các phản ứng chính sách kiểu như thế khiến nhiều nhà kinh tế gợi ý rằng chính phủ chỉ nên đặt mục tiêu: miễn sao không để cho các khoản thanh toán lãi suất vượt quá 2% GDP là ổn.
Nếu họ thành công, các mục tiêu nợ trên GDP hoàn toàn không cần thiết. Miễn là tốc độ tăng trưởng kinh tế cao hơn lãi suất của quốc gia đó, con đường đạt được sự bền vững về tài khóa càng thuận lợi – gánh nặng các khoản nợ hiện tại cứ thế giảm dần trong tương lai.
Hiểu được mối quan hệ khác nhau giữa mức nợ và chi phí lãi vay có nghĩa là chúng ta có thêm bài học kinh nghiệm trong việc xem xét các chức năng của chính sách tài khóa và tiền tệ tiến hóa như thế nào theo thời gian. Trong những thời kỳ khó khăn, chính sách tài khóa đóng vai trò chủ đạo còn chính sách tiền tệ đóng vai trò hỗ trợ.
Sự kết hợp cân bằng giữa chính sách tài khóa tiền tệ khiến cho chúng ta thấy, mặc dù nợ công nhiều nước tăng cao nhưng không dẫn đến những bất ổn và khủng hoảng tài chính.
Bây giờ chúng ta trở lại vấn đề, tại sao chính phủ bị trói tay vào quy tắc trần nợ?
Mục đích của các quy tắc trần nợ công là để giải quyết vấn đề mà các nhà kinh tế gọi là “dĩ công vi tư” (Common Pool). Tức lấy của công, của người nộp thuế để làm lợi cho riêng mình hoặc đảng phái của mình.
Những người hưởng lợi từ các chương trình chi tiêu hào phóng của chính phủ sẽ không quan tâm đến các chi phí áp đặt cho người nộp thuế và các thế hệ tương lai. Người nộp thuế lo ngại rằng nếu không có giới hạn chi tiêu chặt chẽ, các quan chức dân cử theo nhiệm kỳ tìm mọi cách đốt tiền để có được một nhiệm kỳ dân cử tiếp theo hoặc tệ hơn: tham nhũng, lãng phí.
Mặc dù vậy, với kinh nghiệm quản lý nợ và trách nhiệm giải trình ngày càng cao, điều này ngày nay không dễ dàng xảy ra như thời trước. Chúng cho phép các nước linh hoạt hơn nhiều trong việc nâng trần nợ công. Quy tắc của cộng đồng kinh tế châu Âu (EU) quy định rằng các quốc gia thành viên phải giới hạn nợ ở mức 60% GDP. Nhưng thực tế mức nợ trung bình của EU hiện đã vượt quá 90% GDP.
Các nước ASEAN gần đây cũng liên tục nâng mức trần nợ công để ứng phó với Covid-19. Thái Lan nâng trần nợ từ 60% lên 70%. Malaysia đang sẵn sàng nâng mức trần nợ công lần thứ hai chỉ trong vòng một năm. Philippines, Indonesia cũng tuyên bố đi theo con đường tương tự Thái Lan và Malaysia.
Ngoài ra, Philippines và Indonesia còn thực hiện chính sách tiền tệ phi truyền thống để hỗ trợ Bộ Tài chính bằng cách mua vào trái phiếu chính phủ xấp xỉ 10% GDP. Các chính sách bất thường này đã được cho là đã ngăn chặn đáng kể làn sóng phá sản doanh nghiệp trong giai đoạn bùng nổ của Covid-19.
Việt Nam đang theo đuổi mục tiêu nợ cứng nhắc với độ chính xác giả?
Chính sách tài khóa và tiền tệ cần phải chuẩn hóa lại để hướng đến trung hạn. Khi mà các khu vực khác nhau của nền kinh tế đang bị tổn thương nặng nề bởi đại dịch, chỉ còn duy nhất nhà nước xuất hiện với vai trò là nhà đầu tư, giải cứu và cho vay lớn nhất.
Bản thân kinh nghiệm quản lý tài khóa ở phần trên cũng đưa ra gợi ý tốt. Với cú sốc Covid-19 đang diễn ra trong bối cảnh lãi suất toàn cầu và trong nước thấp như hiện nay, Việt Nam có thể nghĩ đến việc vay thêm nợ để bù đắp bội chi ngân sách với sự kết hợp linh hoạt cùng chính sách tiền tệ.
Giai đoạn 5 năm tài khóa Việt Nam 2016-2020, bội chi ngân sách bình quân khoảng 3,6% GDP, thấp hơn mục tiêu 3,9% GDP của Quốc hội. Dư nợ công đến nay khoảng 55,3% GDP, dư nợ Chính phủ khoảng 49,1% GDP và dư nợ nước ngoài khoảng 47,3% GDP, tất cả đều thấp hơn mức trần quy định là 65% GDP, 54% GDP và 50% GDP.
Cho đến giờ Việt Nam đã làm quá tốt câu chuyện quản lý ngân sách quốc gia. Nhưng đại dịch Covid-19 khiến cho đã đến lúc chúng ta cần tăng nợ công, có thể từ 55% lên 65%. Thâm hụt ngân sách cũng có thể tăng lên 6-7% (so với mức khoảng 3,7% hiện tại).
Đứng trước các cú sốc bất định như Covid-19, chúng ta cần thay đổi tư duy xem giới hạn nợ công chỉ như là mỏ neo dài hạn hơn là mục tiêu ngắn hạn. Năm 2022-2023 khi đại dịch được kiểm soát tốt, mọi thứ trở lại bình thường mới, các năm tài khóa sau đó sẽ dần quay trở lại mức trần nợ và thâm hụt ngân sách theo các giới hạn trong điều kiện bình thường.
Vào lúc này, chúng ta hãy tạm thời bỏ qua các tính toán ngắn hạn. Chính sách tài khóa và tiền tệ cần phải chuẩn hóa lại để hướng đến trung hạn. Khi mà các khu vực khác nhau của nền kinh tế đang bị tổn thương nặng nề bởi đại dịch, chỉ còn duy nhất nhà nước xuất hiện với vai trò là nhà đầu tư, giải cứu và cho vay lớn nhất.
Một quy tắc tài khóa tạm thời trong lúc này nên dựa trên tổng thể các chương trình chi tiêu an sinh xã hội, chi hỗ trợ doanh nghiệp, thậm chí cả chi tiêu công hướng đến các khu vực tiềm năng trong tương lai của nền kinh tế liên quan đến các lĩnh vực như số hóa, xanh hóa.
Quốc hội cần trao không gian đủ lớn cho Chính phủ đưa ra các quyết định ngân sách hợp lý. Xem đó như là một bộ quy tắc tài khóa trong thời kỳ bất thường, thay vì cố định mục tiêu nợ với độ chính xác giả.
Quốc hội cần trao quyền cho Chính phủ quyền để tự mình đảm bảo: các kế hoạch nợ năm tài khóa 2022-2023 là bền vững và để cho Chính phủ tự lựa chọn các phương án chính sách khẩn cấp.
Quốc hội chỉ cần xây dựng các tiêu chí thật toàn diện và chi tiết để đánh giá và thẩm định tính bền vững của nợ công. Đây là cách làm khoa học, thực tế và phù hợp với các diễn biến mới của đại dịch, hơn là các con số cố định trong một thế giới đang thay đổi.
Trong những thời kỳ khó khăn, chính sách tài khóa đóng vai trò chủ đạo còn chính sách tiền tệ đóng vai trò hỗ trợ. Sự kết hợp cân bằng giữa chính sách tài khóa tiền tệ khiến cho chúng ta thấy, mặc dù nợ công nhiều nước tăng cao nhưng không dẫn đến những bất ổn và khủng hoảng tài chính.
GS.TS Trần Ngọc Thơ - thành viên Hội đồng Tư vấn chính sách tài chính tiền tệ Quốc gia
