Ngày 20/8/2019, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 50-NQ/TW, về định hướng hoàn thiện thể chế, chính sách nâng cao chất lượng, hiệu quả hợp tác đầu tư nước ngoài đến năm 2030. Đây là lần đầu tiên, Bộ Chính trị ban hành nghị quyết riêng về thu hút đầu tư nước ngoài. Điều này cho thấy vai trò, vị trí, tầm quan trọng của nguồn lực bên ngoài đối với sự phát triển đất nước hiện nay và tính cấp bách của việc đề ra những chủ trương, chính sách mới để lãnh đạo, định hướng vấn đề này sau hơn 30 năm thực hiện Luật Đầu tư nước ngoài.
Trong nhiều vấn đề được đề cập, Nghị quyết số 50-NQ/TW của Bộ Chính trị đã nhắc đến một vấn đề có tính thời sự, được dư luận quan tâm, xem như một “khuyết tật” của khu vực kinh tế có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), đó là vấn đề chuyển giá: “Các hiện tượng chuyển giá, đầu tư “chui”, đầu tư “núp bóng” ngày càng tinh vi và có xu hướng gia tăng”. Chuyển giá của các doanh nghiệp FDI ở Việt Nam ngày càng trở nên phổ biến không chỉ làm cho chúng ta thất thu một nguồn thuế khá lớn mà còn kéo theo nhiều hệ lụy khác...
Khái quát về tình hình chuyển giá của doanh nghiệp FDI ở Việt Nam
Từ khi thực hiện Luật Đầu tư nước ngoài (năm 1987) đến nay, Việt Nam đã thu hút hơn 27 nghìn dự án đến từ 129 nước và vùng lãnh thổ với tổng vốn đăng ký đạt 320 tỷ USD, trong đó vốn thực hiện đạt 172 tỷ USD. Các doanh nghiệp có vốn FDI hoạt động ở Việt Nam có nguồn gốc xuất xứ và lĩnh vực kinh doanh khá đa dạng, trong đó có nhiều công ty đa quốc gia lớn trên thế giới.
Có thể khẳng định, nguồn vốn FDI trở thành nguồn lực quan trọng cho phát triển kinh tế nước nhà, như đóng góp tích cực vào tăng trưởng GDP, tăng nguồn thu ngân sách, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa; thúc đẩy xuất khẩu, mở rộng thị trường (tỷ trọng xuất khẩu của khu vực kinh tế FDI trong những năm gần đây khoảng từ 70% - 75%); chuyển giao khoa học - kỹ thuật, nâng cao năng lực quản lý kinh tế, quản trị doanh nghiệp cũng như năng lực cạnh tranh của nền kinh tế; giải quyết việc làm...
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực đạt được, hoạt động của khu vực kinh tế này bộc lộ nhiều hạn chế, ẩn chứa nhiều vấn đề kinh tế phức tạp, trong đó có vấn đề chuyển giá nhằm trốn, tránh nghĩa vụ thuế của nhiều doanh nghiệp FDI.
Chuyển giá là hành vi mang tính chủ quan của các chủ thể kinh tế có quan hệ liên kết (như các thành viên trong một tập đoàn kinh tế) hoặc các chủ thể kinh tế độc lập nhưng có cùng lợi ích trong một mối quan hệ xác định nào đó, thực hiện thông qua việc định giá không theo giá thị trường đối với các hàng hóa, dịch vụ và tài sản chuyển giao cho nhau, nhằm phân bổ lại thu nhập từ nơi chịu thuế cao sang nơi chịu thuế thấp để giảm thiểu nghĩa vụ thuế về tổng thể và tối đa hóa lợi nhuận sau thuế.
Hành vi chuyển giá không chỉ diễn ra giữa các giao dịch liên kết xuyên biên giới mà còn diễn ra giữa các giao dịch liên kết trong nội địa một quốc gia. Lợi dụng chính sách ưu đãi thuế đối với một số lĩnh vực, khu vực (địa bàn), một doanh nghiệp có thể thành lập thêm các công ty thành viên hoặc liên kết với các doanh nghiệp khác có quan hệ lợi ích chung để chuyển lợi nhuận đến nơi được ưu đãi thuế, từ đó giảm thiểu số thuế phải nộp.
Việc chuyển giá tạo ra hiện tượng “lỗ giả, lãi thật” ngày càng phổ biến trong các doanh nghiệp FDI, điều này khiến cho khu vực kinh tế FDI có tỷ lệ thua lỗ cao nhất so với khu vực doanh nghiệp tư nhân, doanh nghiệp nhà nước.
Báo cáo thường niên doanh nghiệp Việt Nam năm 2015 do Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) công bố cho thấy, khối doanh nghiệp FDI có tỷ lệ doanh nghiệp thua lỗ lên đến 51,2% (năm 2008) hay 49,8% (năm 2009); các năm 2010, 2011 có giảm xuống, lần lượt là 44,2% và 45% nhưng trong 3 năm từ 2012-2014 lại tăng cao trở lại, xấp xỉ 48%(1). Một điều bất hợp lý là mặc dù thua lỗ liên tục và lỗ lớn nhưng doanh nghiệp FDI vẫn mở rộng quy mô sản xuất, kinh doanh. Điều đáng nói là trong khi doanh nghiệp FDI báo lỗ thì hầu hết các doanh nghiệp trong nước cùng ngành nghề đều có lãi, nhất là trong lĩnh vực may mặc, giày da.
Tình trạng lỗ này là lỗ thật hay là lỗ do chuyển giá để trốn thuế? Theo báo cáo của nhóm chuyên gia nghiên cứu chỉ số năng lực cạnh tranh quốc gia (PCI) năm 2013, có khoảng 65% doanh nghiệp FDI (được khảo sát) có mức lợi nhuận rất cao (trên 20%), 44% doanh nghiệp FDI có lãi cao (từ 10% - 20%), 12% doanh nghiệp FDI lãi trung bình và 9% doanh nghiệp FDI lãi rất ít thừa nhận có chuyển giá. Cá biệt, có khoảng 30% doanh nghiệp FDI lỗ (từ 0% - 5%) thừa nhận chuyển giá(2). Điều này một lần nữa “củng cố” cơ sở thực tiễn cho “nghi án” doanh nghiệp FDI tự “đẩy” mình xuống dưới mức có lãi nhằm tránh thuế thu nhập doanh nghiệp để tối đa hóa lợi nhuận. Hiện tượng này (báo lỗ liên tục) được nhiều nghiên cứu cho rằng đây là “lỗ giả, lãi thật”, “biểu hiện của việc chuyển giá” và đa số “doanh nghiệp FDI báo lỗ đều có dấu hiệu chuyển giá(3).
Trên thực tế, kết quả thanh tra của cơ quan thuế đối với các doanh nghiệp FDI có nghi vấn chuyển giá cho thấy, nhiều doanh nghiệp FDI có lãi nhưng đã biến lãi thành lỗ thông qua chuyển giá. Kết quả thanh tra về chuyển giá của ngành thuế qua các năm đều cho thấy, mỗi năm ngành thuế đã truy thu hàng trăm, thậm chí hàng ngàn tỷ đồng từ xử lý chuyển giá của doanh nghiệp. Tuy nhiên, đây chỉ là con số bề nổi, tảng băng chìm trong vấn đề chuyển giá của doanh nghiệp FDI vẫn còn khó đoán định và kiểm soát...
Những tác động tiêu cực của chuyển giá đối với Việt Nam
Các doanh nghiệp thực hiện các thủ thuật chuyển giá, chuyển lãi thành lỗ để tránh thuế khiến cho Việt Nam thất thu một khoản lớn ngân sách đáng lẽ có được từ nguồn thuế thu nhập doanh nghiệp của các doanh nghiệp FDI. Những vi phạm ngày càng nhiều với quy mô trốn, tránh nghĩa vụ thuế lớn như đã nêu ở trên gây ra những bức xúc không nhỏ trong xã hội và tạo ra những nghi ngại có cơ sở về hiệu quả đích thực của chính sách thu hút vốn FDI mà Việt Nam đang thực hiện
Với lợi thế về tài chính thông qua chuyển giá, doanh nghiệp FDI có nhiều lợi thế hơn so với doanh nghiệp nội địa, làm nảy sinh cạnh tranh bất bình đẳng, khiến doanh nghiệp “nội địa” mất thị phần, thậm chí có những doanh nghiệp liên doanh bị thôn tính và trở thành doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài.
Chuyển giá làm cho hiệu quả đầu tư của các dự án đầu tư nước ngoài trở nên kém đi (nhìn từ bên ngoài, qua tình trạng báo lỗ), điều này tạo ra những sai lệch về chỉ số đo lường hiệu quả đầu tư ICOR, làm cho môi trường đầu tư của Việt Nam bị “khúc xạ”, nhìn ngoài như xấu đi không đúng như bản chất của nó, sẽ ảnh hưởng đến quá trình hội nhập kinh tế quốc tế.
Chuyển giá với hình thức khai tăng giá trị tài sản góp vốn làm mất cân đối cơ cấu vốn trong nền kinh tế Việt Nam; khai tăng giá trị nguyên vật liệu đầu vào làm gia tăng giá trị nhập khẩu dẫn đến những tiêu cực trong cán cân thương mại...
Một số vấn đề xã hội nảy sinh, trong đó có việc doanh nghiệp FDI duy trì chế độ tiền lương ở mức thấp, hạn chế việc tăng lương, làm cho thu nhập của người lao động trong khối này không cao như kỳ vọng, thậm chí, còn thấp hơn so với khu vực kinh tế tư nhân và kinh tế nhà nước. Theo kết quả khảo sát được Viện Công nhân và Công đoàn thực hiện từ tháng 4 6/2018, tại 25 tỉnh, thành phố, ngành có đông lao động công nghiệp, dịch vụ, đại diện các loại hình doanh nghiệp và vùng lương cho thấy, lương bình quân cao nhất thuộc khu vực doanh nghiệp nhà nước (cổ phần nhà nước) là trên 5,2 triệu đồng/tháng, trong khi khu vực doanh nghiệp FDI chỉ đạt 4,2 triệu đồng/tháng. Mặt khác, việc cải thiện môi trường làm việc cho người lao động cũng không được quan tâm đúng mức. Thực trạng này có thể là một trong những nguyên nhân khiến người lao động bất bình, đình công, lãn công hoặc khi bị kích động có thể dẫn đến hành vi đập phá chính nhà máy mà mình làm việc. Theo VCCI, nguyên nhân chính của các cuộc đình công, lãn công trong doanh nghiệp FDI là do:
1- vấn đề lương (45%); 2- quyền lợi người lao động (38%); 3- điều kiện làm việc (7,8%). Đây là tác động tiêu cực của chuyển giá về mặt xã hội cần được nhìn nhận rõ hơn.
Những phân tích trên đây cho thấy, chuyển giá trong doanh nghiệp FDI có tác động tiêu cực trên nhiều mặt đối với Việt Nam. Nếu không có biện pháp ứng phó với chuyển giá tốt hơn, để hiện tượng này ngày càng phổ biến, quy mô ngày càng lớn thì nhiều vấn đề kinh tế, xã hội, chính trị phức tạp có thể nảy sinh, nền kinh tế Việt Nam có nguy cơ bị chi phối, phụ thuộc. “Hoạt động chuyển giá làm cho những lợi ích của các dòng vốn FDI đem lại cho nền kinh tế không đủ để bù đắp cho những thiệt hại kinh tế, tài chính to lớn mà nó gây ra cho nước tiếp nhận FDI”(4). Đây không chỉ là vấn đề kinh tế mà còn là vấn đề chính trị - xã hội. Do vậy, nếu không hạn chế được chuyển giá, Việt Nam sẽ gánh chịu nhiều thiệt hại, thậm chí “mất nhiều hơn được” từ việc thu hút FDI(5).
Một số định hướng nhằm giải quyết vấn đề chuyển giá trong doanh nghiệp FDI ở Việt Nam
Hoạt động chuyển giá là một hiện tượng kinh tế phổ biến, có tính quốc tế, đang có nguy cơ gia tăng do lợi dụng quá trình toàn cầu hóa diễn ra ngày càng sâu sắc trong đời sống kinh tế thế giới đương đại. Ứng phó với chuyển giá, vì vậy, là một nhiệm vụ khó khăn, phức tạp đối với mọi quốc gia. Do vậy, Việt Nam cần nhận thức đúng tính phức tạp, khó khăn của vấn đề chuyển giá và thống nhất quan điểm trong ứng phó với hành vi chuyển giá.
Một mặt, đây là nhiệm vụ cần thực hiện nhằm bảo đảm quyền đánh thuế hợp pháp của nhà nước, thực hiện mục tiêu về nguồn thu ngân sách, duy trì môi trường kinh doanh công bằng và lành mạnh giữa các doanh nghiệp.
Mặt khác, các giải pháp ứng phó với hành vi chuyển giá không được lạm dụng đến mức làm xấu đi môi trường đầu tư, tạo ra những hiệu ứng tiêu cực đối với việc thu hút và hấp thụ dòng vốn FDI(6). Việc thực thi các giải pháp ứng phó với chuyển giá cần được xem là một nhiệm vụ thường xuyên, lâu dài; cần được đầu tư nguồn lực một cách xứng đáng, trên cơ sở phối hợp đồng bộ nhiều giải pháp, nhiều lực lượng, bao gồm cả sự phối hợp quốc tế cũng như sự cộng tác của chính các doanh nghiệp FDI.
Quá trình xây dựng và thực thi các giải pháp ứng phó với chuyển giá, Việt Nam cần tập trung vào mấy giải pháp cơ bản sau:
Thứ nhất, đổi mới quan điểm về thu hút đầu tư FDI và các chính sách ưu đãi đầu tư. Mặc dù nguồn vốn ngoại có vị trí quan trọng nhưng cần phải “dùng ngoại lực để gia tăng nội lực”(7). Cần loại bỏ tư tưởng thu hút FDI bằng mọi giá; thực hiện chính sách thu hút có chọn lọc, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn FDI, hướng tới các mục tiêu bổ sung nguồn vốn đầu tư phát triển, tiếp thu khoa học, kỹ thuật, công nghệ; mở rộng thị trường, học hỏi kinh nghiệm quản lý... Các chính sách ưu đãi về thuế nhằm thu hút đầu tư FDI cần được điều chỉnh theo hướng thu hẹp khoảng cách chênh lệch về thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp giữa các doanh nghiệp/vùng miền được ưu đãi với các doanh nghiệp/vùng miền không được ưu đãi.
Thứ hai, các biện pháp ứng phó với chuyển giá phải bảo đảm sự hài hòa giữa lợi ích của Nhà nước, doanh nghiệp có vốn đầu tư trong nước và doanh nghiệp FDI, không làm giảm tính hấp dẫn của môi trường thu hút đầu tư của Việt Nam.
Về phía doanh nghiệp FDI, chuyển giá là một trong những thủ thuật nhằm tối đa hóa lợi nhuận. Khi Nhà nước Việt Nam thắt chặt kiểm soát chuyển giá, sẽ tác động đến mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận của doanh nghiệp, xung đột lợi ích giữa doanh nghiệp FDI và Nhà nước xảy ra. Do vậy, đứng trên góc độ quản lý thuế trong lĩnh vực chuyển giá, bên cạnh xây dựng một chính sách thuế hợp lý, hấp dẫn, minh bạch để thu hút đầu tư thì hệ thống chính sách và giải pháp đó phải có tác dụng làm suy giảm động cơ trốn, tránh thuế nói chung và hành vi tránh thuế bằng thủ thuật chuyển giá nói riêng. Đồng thời, các biện pháp quản lý thuế đối với vấn đề chuyển giá phải được quy định chặt chẽ nhưng không làm suy giảm môi trường thu hút đầu tư. Nhiều nước trên thế giới cũng e ngại nhà đầu tư nước ngoài “nản lòng” nếu thực hiện các biện pháp “mạnh tay” trong ứng phó với chuyển giá. Vì vậy, việc xác lập và thực thi các biện pháp ứng phó với chuyển giá nhất thiết phải đặt trên quan điểm giải quyết hài hòa các lợi ích nêu trên. Song, không vì mục tiêu thu hút đầu tư FDI mà buông lỏng quản lý giá chuyển giao, để cho doanh nghiệp FDI chuyển giá với quy mô lớn như thời gian vừa qua.
Thứ ba, chuyển giá không phải là vấn đề mới nhưng là vấn đề phức tạp nhất trong lĩnh vực thuế. Hiện nay, trên thế giới chưa có một nước nào có thể ngăn chặn tuyệt đối chuyển giá mà chỉ có thể hạn chế vấn đề này. Do vậy, Việt Nam cần xem việc ứng phó với chuyển giá là một cuộc đấu tranh lâu dài, bền bỉ trên cơ sở pháp lý và bằng chứng thuyết phục; việc xây dựng một lộ trình thích hợp để thực hiện quản lý nhà nước về chuyển giá là rất cần thiết, bảo đảm hài hòa, cân đối lợi ích quốc gia, lợi ích doanh nghiệp, bảo đảm môi trường đầu tư.
Thứ tư, cần xem việc hoàn thiện môi trường thể chế nói chung, môi trường đầu tư nói riêng là nền tảng của công cuộc đấu tranh với hành vi chuyển giá của doanh nghiệp. Môi trường đó tốt, thuận lợi, “trong lành”, sẽ vừa có tác dụng làm gia tăng lợi ích chính đáng của nhà đầu tư, do đó, có thể làm giảm thiểu một cách tương đối động cơ chuyển giá - được doanh nghiệp xem như một kênh quan trọng để tối đa hóa lợi nhuận, vừa tạo ra hành lang thể chế, pháp lý lành mạnh cho những hoạt động ứng phó với chuyển giá. Trong trường hợp này, việc ứng phó với chuyển giá không đơn giản chỉ là nhằm mục đích chống thất thu ngân sách từ nguồn thuế. Nó cần được xem là một biện pháp làm lành mạnh hóa môi trường kinh doanh, môi trường cạnh tranh. Nó không chỉ là nhiệm vụ riêng của cơ quan thuế, mà còn là nhiệm vụ chung của nhiều cơ quan liên quan, kể cả người dân - những người nộp thuế và được hưởng thụ từ nguồn thuế quốc gia.
Thứ năm, các biện pháp ứng phó với chuyển giá phải phù hợp với thông lệ quốc tế, tiếp thu kinh nghiệm của các nước đi trước, đồng thời phải phù hợp với điều kiện thực tiễn và khả năng của Việt Nam.
Nghị quyết số 50-NQ/TW nêu ra giải pháp “Hoàn thiện pháp luật về chống chuyển giá theo hướng nâng lên thành luật”. Đây là giải pháp cơ bản nhất, có ý nghĩa bao trùm. Tuy nhiên, ngoài các giải pháp mang tính “nội bộ” trong nước, chúng ta cũng cần chủ động hợp tác quốc tế trong lĩnh vực này. Ngay cả các nước G-20 cũng phải liên kết, hợp tác nhằm ngăn chặn chuyển giá của các tập đoàn đa quốc gia. Do vậy, Việt Nam cần tăng cường liên kết với chính phủ các nước trong khu vực, chính phủ các nước thành viên của các hiệp định thương mại thế hệ mới để thiết lập các thỏa thuận và có hành động tập thể ứng phó với hành vi chuyển giá trong các doanh nghiệp FDI ở Việt Nam.
Bên cạnh các giải pháp mang tính “pháp lý” cần sử dụng các biện pháp tác động đến “đạo đức kinh doanh”, nhấn mạnh đến sự bình đẳng về nghĩa vụ thuế và cả tiếng nói của người tiêu dùng (người tiêu dùng đồng thời cũng là người nộp thuế); thông qua công tác tuyên truyền, sử dụng sức mạnh của công luận để ngăn chặn hay giảm thiểu các hành vi chuyển giá của các doanh nghiệp FDI, nhất là những doanh nghiệp coi trọng việc giữ gìn hình ảnh và uy tín của mình trước công chúng.
Đồng thời, Chính phủ, chính quyền địa phương phải nâng cao năng lực quản lý, song song với nâng cao tính minh bạch, tạo cơ chế thuận lợi cho doanh nghiệp hoạt động, thật sự là Chính phủ kiến tạo phát triển và liêm chính. Bên cạnh đó, cần phải nâng cao đạo đức công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức, chống tham nhũng, sách nhiễu nhân dân và làm khó doanh nghiệp...
(1) Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam: “Báo cáo thường niên doanh nghiệp Việt Nam 2015”, 2016;
(2) VCCI, USAID: Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh của Việt Nam năm 2013;
(3) Nguyễn Đình Tài: “Chống chuyển giá đối với các doanh nghiệp FDI”, Tạp chí Kinh tế và dự báo (số 5 (541) 3-2013), tr. 18 - 20;
(4) Vũ Đình Ánh: “Chống chuyển giá và một số vấn đề tài chính liên quan đến FDI”, Tạp chí Kinh tế và dự báo, tháng 5-2012, tr. 15 - 17;
(5) Nguyễn Việt Hòa: “Một số điểm cần bàn về chống chuyển giá”, Tạp chí Tài chính, số 5-2011, tr. 13 - 14, 22.
(6) Chẳng hạn Nghị định số 20/2017/NĐ-CP, ngày 24-2-2017, của Chính phủ, về quản lý thuế với doanh nghiệp có giao dịch liên kết ban hành chưa đầy 2 năm tuy đã góp phần ngăn chặn chuyển giá nhưng lại gây khó khăn cho doanh nghiệp, đã được Chính phủ đồng ý chủ trương nghiên cứu, sửa đổi;
(7) Ngô Thắng Lợi, Vũ Thành Hưởng (Đồng chủ biên), Phát triển bền vững ở Việt Nam trong bối cảnh mới của toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế và biến đổi khí hậu, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2015, tr. 384 - 385.
