Trên thế giới, bảo hiểm thất nghiệp (BHTN) là một cấu phần quan trọng trong hệ thống an sinh xã hội, ra đời từ đầu thế kỷ XX và ngày càng đóng vai trò thiết yếu trong việc ổn định đời sống người lao động, hỗ trợ tái cấu trúc thị trường lao động.

BHTN được triển khai lần đầu tại Anh vào năm 1911 trong khuôn khổ Luật Bảo hiểm Quốc gia (National Insurance Act 1911), sau đó được điều chỉnh bằng một đạo luật riêng – Unemployment Insurance Act 1920. Tại Hoa Kỳ, hệ thống BHTN được chính thức áp dụng toàn quốc vào năm 1935 thông qua Đạo luật An sinh Xã hội (Social Security Act 1935).

Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, BHTN phát triển mạnh mẽ cùng với xu hướng xây dựng Nhà nước phúc lợi. Ngày nay, mô hình BHTN đã trở thành chính sách phổ biến tại hầu hết các quốc gia phát triển và đang được áp dụng tại khoảng 30 quốc gia, vùng lãnh thổ đang phát triển.

Bảo hiểm thất nghiệp là loại hình bảo hiểm do Nhà nước tổ chức thực hiện, nhằm hỗ trợ tài chính và tạo điều kiện thuận lợi để người lao động thất nghiệp nhanh chóng quay lại thị trường lao động.

Chính sách BHTN có những đặc trưng chính như sau:

Thứ nhất, BHTN quy định rõ đối tượng và điều kiện thụ hưởng. Chỉ người lao động đã tham gia đóng bảo hiểm trước khi bị thất nghiệp mới được hưởng trợ cấp. Mức và thời gian hưởng phụ thuộc vào thời gian tham gia bảo hiểm trước đó.

Thứ hai, BHTN hoạt động trên nguyên tắc chia sẻ rủi ro. Người lao động tham gia bảo hiểm nhưng không chắc chắn sẽ thất nghiệp, tuy nhiên nếu rủi ro xảy ra thì sẽ được hỗ trợ từ quỹ.

Thứ ba, khoản chi trả từ quỹ BHTN có thời hạn và không nhất thiết chi trả trực tiếp cho người lao động, mà có thể được sử dụng để cung cấp dịch vụ hỗ trợ việc làm, đào tạo lại hoặc tư vấn nghề nghiệp.

Thứ tư, nguồn quỹ BHTN chủ yếu do người lao động và người sử dụng lao động đóng góp, Nhà nước chỉ giữ vai trò điều phối và bảo đảm việc thực hiện chính sách.

Các yếu tố trên khiến BHTN khác biệt về bản chất so với bảo hiểm xã hội. Nếu như bảo hiểm xã hội thiên về bảo đảm lâu dài thì BHTN mang tính chất ngắn hạn, hướng tới xử lý rủi ro cụ thể tại một thời điểm nhất định.

BHTN không chỉ là “lưới an toàn” về tài chính mà còn là công cụ hỗ trợ người lao động nâng cao năng lực, cải thiện cơ hội việc làm và duy trì động lực làm việc. Nhờ liên kết chặt chẽ với thị trường lao động và các cơ quan quản lý, BHTN góp phần làm giảm thời gian thất nghiệp và thúc đẩy quá trình tái hòa nhập nghề nghiệp.

Tham gia BHTN cũng khuyến khích người lao động tìm kiếm các công việc ổn định hơn, bởi điều kiện hưởng đòi hỏi phải có thời gian đóng từ 12 tháng trở lên. Điều này giúp tăng cường chất lượng nguồn lao động và hạn chế tình trạng lao động ngắn hạn, thời vụ.

Đối với người lao động và hộ gia đình, BHTN giúp bù đắp một phần thu nhập bị mất, duy trì mức sống cơ bản trong giai đoạn khó khăn. Đặc biệt, trong bối cảnh khủng hoảng như đại dịch Covid-19, chính sách này đã trở thành chỗ dựa quan trọng cho hàng triệu lao động mất việc ngoài ý muốn.

Đối với thị trường lao động, người lao động hưởng BHTN được tiếp cận dữ liệu việc làm, dịch vụ tư vấn và đào tạo nghề, nhờ đó rút ngắn thời gian thất nghiệp và tăng khả năng quay lại làm việc đúng chuyên môn.

Về phía ngân sách nhà nước, BHTN giúp tiết giảm chi tiêu công trong các giai đoạn khủng hoảng. Khi có quỹ BHTN, trách nhiệm hỗ trợ người lao động không hoàn toàn đổ dồn lên vai Nhà nước mà được chia sẻ từ chính người tham gia hệ thống này.

Tại Việt Nam, chính sách bảo hiểm thất nghiệp là một trong những thành tựu quan trọng của hệ thống an sinh xã hội hiện đại, tuy mới có lịch sử phát triển hơn 15 năm. Vào năm 2006, trong bối cảnh quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước và hội nhập kinh tế quốc tế diễn ra mạnh mẽ, vấn đề việc làm bắt đầu được đặt lên hàng đầu trong chương trình nghị sự quốc gia. Cũng trong năm này, Quốc hội đã thông qua Luật Bảo hiểm xã hội số 71/2006/QH11, trong đó lần đầu tiên quy định nội dung về bảo hiểm thất nghiệp – chính thức có hiệu lực từ ngày 1/1/2009.

Tuy nhiên, nhiều người vẫn có sự nhầm lẫn giữa bảo hiểm thất nghiệp và trợ cấp thất nghiệp. Thực tế, trợ cấp chỉ là một trong bốn chế độ của chính sách bảo hiểm thất nghiệp, bên cạnh các hỗ trợ liên quan đến đào tạo nghề, tìm kiếm việc làm và duy trì việc làm cho người lao động.

Năm 2013, với nhu cầu hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho thị trường lao động, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Việc làm tại kỳ họp thứ 6, có hiệu lực từ ngày 1/1/2015. Trên cơ sở kế thừa quy định trong Luật Bảo hiểm xã hội 2006 và kinh nghiệm quốc tế, Luật Việc làm đã mở rộng đáng kể phạm vi và nội dung của bảo hiểm thất nghiệp: bổ sung chế độ hỗ trợ đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ kỹ năng nghề để duy trì việc làm; mở rộng đối tượng tham gia; đồng thời cải tiến quy trình thực hiện theo hướng thuận lợi và minh bạch hơn.

Sự cải cách này phản ánh kỳ vọng đưa bảo hiểm thất nghiệp từ một chính sách hỗ trợ kinh tế ngắn hạn trở thành công cụ hỗ trợ phát triển năng lực người lao động, góp phần giảm thiểu tình trạng tái thất nghiệp và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực.

Hiện nay, bảo hiểm thất nghiệp được triển khai trên cả nước với bốn chế độ chính:

1. Trợ cấp thất nghiệp

2. Hỗ trợ tư vấn, giới thiệu việc làm

3. Hỗ trợ học nghề

4. Hỗ trợ đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ kỹ năng nghề để duy trì việc làm

Các chế độ này được thực hiện thông qua mạng lưới 63 Trung tâm Dịch vụ việc làm (TTDVVL) trực thuộc Sở Lao động - Thương binh và Xã hội các tỉnh, thành phố. Dưới sự quản lý trực tiếp của Cục Việc làm – Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, hệ thống này là đầu mối tiếp nhận và giải quyết hồ sơ của người lao động: từ đăng ký hưởng trợ cấp thất nghiệp, hỗ trợ học nghề, cho tới giới thiệu việc làm và cập nhật thông tin thị trường lao động.

Việc tổ chức như vậy cho phép bảo hiểm thất nghiệp gắn kết chặt chẽ với thị trường lao động và các cơ quan quản lý chuyên ngành, từ đó nâng cao hiệu quả vận hành và phát huy tối đa vai trò của chính sách đối với người lao động và nền kinh tế.

Sau hơn một thập kỷ triển khai, nhất là từ khi được thực hiện theo Luật Việc làm, bảo hiểm thất nghiệp tại Việt Nam đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận.

Chỉ trong 8 tháng đầu năm 2021, hệ thống TTDVVL trên cả nước đã tiếp nhận hơn 511 nghìn hồ sơ, trong đó trên 500 nghìn người được hưởng trợ cấp thất nghiệp, và hơn 11 nghìn người được hỗ trợ học nghề.

Số lượng người tham gia bảo hiểm thất nghiệp tăng đều qua từng năm: từ mức 5,9 triệu người năm 2009 lên hơn 13 triệu người vào tháng 7/2021, chiếm khoảng 26% lực lượng lao động trong độ tuổi. Hàng triệu lượt người đã được tư vấn, giới thiệu việc làm miễn phí; hàng trăm nghìn người được tiếp cận cơ hội học nghề để chuyển đổi hoặc nâng cao kỹ năng.

Đặc biệt, trong giai đoạn đại dịch Covid-19, bảo hiểm thất nghiệp đã thể hiện rõ vai trò như một “lá chắn” an sinh quan trọng. Khi hàng triệu lao động mất việc, hệ thống bảo hiểm thất nghiệp nhanh chóng kích hoạt các chính sách hỗ trợ, giúp người lao động ổn định cuộc sống trong thời gian tìm kiếm việc làm mới.

Không dừng lại ở việc chi trả tài chính, bảo hiểm thất nghiệp còn góp phần “hấp thụ cú sốc” cho nền kinh tế, giảm áp lực cho ngân sách nhà nước. Nhờ có nguồn quỹ đóng góp từ trước, Nhà nước không phải phân bổ đột xuất ngân sách để hỗ trợ hàng triệu người bị ảnh hưởng bởi dịch bệnh.

Trong bối cảnh giãn cách xã hội và hạn chế tụ tập đông người, nhiều trung tâm đã triển khai kịp thời các dịch vụ công trực tuyến, đảm bảo người lao động vẫn có thể tiếp cận chính sách một cách thuận tiện, an toàn và minh bạch.

Số liệu “Tiền thu – chi bảo hiểm thất nghiệp giai đoạn 2009–2023” do Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội công bố là một minh chứng sinh động cho hành trình hình thành, phát triển và thử thách của chính sách BHTN trong suốt 15 năm qua.

Giai đoạn đầu triển khai (2009–2015), chính sách BHTN đi vào đời sống lao động – việc làm với quy mô còn nhỏ, cả về thu và chi. Năm 2010, tổng thu chỉ đạt khoảng 3.500 tỷ đồng, trong khi chi là 500 tỷ. Dù mức thu còn khiêm tốn, song chi còn thấp hơn nhiều, cho thấy số người thụ hưởng chưa nhiều và các tiêu chí tiếp cận còn khá chặt chẽ. Tuy vậy, điểm đáng ghi nhận là quỹ đã bắt đầu có kết dư ngay từ những năm đầu, tạo nền tảng cho sự ổn định trong tương lai.

Từ năm 2016 trở đi, Quỹ bước vào giai đoạn tăng trưởng mạnh mẽ, phản ánh sự mở rộng lực lượng tham gia và mức lương bình quân tăng. Năm 2019, số thu đạt gần 18.000 tỷ đồng, chi khoảng 14.500 tỷ – một trạng thái tài chính lành mạnh, kết dư tiếp tục được duy trì ở mức cao. Đây cũng là thời kỳ Việt Nam có tỷ lệ thất nghiệp thấp, thị trường lao động ổn định, và Quỹ BHTN vận hành theo đúng nguyên lý “đóng – hưởng”.

Tuy nhiên, bước ngoặt lớn nhất của Quỹ BHTN xuất hiện vào năm 2021 – năm cả nền kinh tế bị đảo lộn bởi dịch bệnh COVID-19. Trong bối cảnh hàng triệu người lao động mất việc, giãn việc hoặc giảm thu nhập, Chính phủ đã quyết định chi trả gói hỗ trợ 38.000 tỷ đồng trích từ Quỹ BHTN – lớn nhất trong lịch sử chính sách này. Kết quả, năm 2021 ghi nhận mức chi kỷ lục 47.800 tỷ đồng, vượt xa mọi năm trước và cũng vượt cả số thu trong năm. Đây là thời điểm duy nhất trong 15 năm mà chi lớn hơn thu – điều chưa từng xảy ra trước đó.

Vấn đề này cho thấy vai trò thiết yếu của BHTN trong việc ổn định đời sống người lao động khi khủng hoảng xảy ra. Quan trọng hơn, chính vì có sẵn dữ liệu về người lao động tham gia BHTN trong hệ thống, việc giải ngân đã diễn ra nhanh chóng và hiệu quả, trái ngược hoàn toàn với một số gói hỗ trợ khác có tỷ lệ giải ngân thấp do thiếu cơ sở dữ liệu.

Sau cú sốc năm 2021, Quỹ BHTN đã sớm quay lại trạng thái ổn định. Năm 2022, tổng thu đạt 18.100 tỷ đồng, chi 14.500 tỷ; năm 2023, thu tăng lên mức cao nhất từ trước tới nay – khoảng 23.000 tỷ đồng, trong khi chi là 18.000 tỷ. Những con số này cho thấy, sự phục hồi này không chỉ là con số thuần túy, mà còn là minh chứng cho dù có giai đoạn phải chi lớn để chống đỡ khủng hoảng, Quỹ vẫn duy trì được khả năng hồi phục tốt và bảo đảm khả năng cân đối tài chính dài hạn.

Không thể phủ nhận rằng Quỹ BHTN đang là một trong những thiết chế an sinh vận hành hiệu quả nhất hiện nay. Tuy nhiên, sự kiện năm 2021 cũng là lời cảnh báo rằng thị trường lao động có thể biến động rất nhanh, và các quỹ an sinh cần được thiết kế với tinh thần dự phòng và linh hoạt cao độ.

Đó là lý do vì sao, Luật Việc làm sửa đổi (có hiệu lực từ 1/1/2026) đã đặt ra những thay đổi mang tính căn cơ đối với chính sách BHTN: không còn quy định cứng mức đóng 1% mỗi bên, mà chuyển sang cơ chế “đóng tối đa 1%” tùy theo nhóm đối tượng và bối cảnh thị trường. Cùng với đó là việc mở rộng đối tượng tham gia (bao gồm cả lao động bán thời gian, quản lý doanh nghiệp có hưởng lương…) và đặc biệt là đầu tư mạnh vào nền tảng cơ sở dữ liệu người lao động, tích hợp với cơ sở dữ liệu dân cư và quốc gia.

Nếu bài học từ năm 2021 là sự cần thiết phải có quỹ an sinh đủ lớn để “giảm sốc”, thì bài học thứ hai – không kém phần quan trọng – là phải có dữ liệu chính xác, cập nhật và đồng bộ, để mọi hỗ trợ đều đến đúng người, đúng lúc.

Nhìn lại chặng đường 15 năm, có thể nói Quỹ BHTN của Việt Nam đã đi được một hành trình đáng tự hào. Và phía trước, cùng với những cải cách thể chế sắp tới, Quỹ sẽ không chỉ là nơi “chi trả trợ cấp”, mà còn là công cụ quản trị rủi ro lao động, điều tiết thị trường và hỗ trợ tái cơ cấu việc làm trong kỷ nguyên số hóa và hội nhập toàn diện.

Cùng với xu hướng hiện đại hóa và dữ liệu hóa hệ thống an sinh xã hội, Luật Việc làm sửa đổi (có hiệu lực từ 1/1/2026) đặt ra loạt cải cách toàn diện cho chính sách bảo hiểm thất nghiệp (BHTN). Từ cơ chế đóng linh hoạt đến mở rộng đối tượng tham gia và chuẩn hóa dữ liệu người lao động, mọi khía cạnh vận hành của Quỹ BHTN sẽ bước sang một giai đoạn mới – chủ động, linh hoạt và bao trùm hơn.

Một trong những cải cách mang tính “xương sống” trong Luật Việc làm sửa đổi là việc chuyển đổi cơ chế đóng BHTN từ cố định sang linh hoạt, với tỷ lệ “tối đa 1%”.

Cụ thể, người lao động tiếp tục đóng 1% lương tháng như hiện hành; người sử dụng lao động sẽ đóng tối đa 1% quỹ tiền lương tháng cho toàn bộ người lao động thuộc diện tham gia; ngân sách Nhà nước cũng hỗ trợ tối đa 1%.

Điểm đột phá nằm ở việc trao quyền điều chỉnh linh hoạt cho Chính phủ, nhằm đảm bảo phù hợp với từng giai đoạn kinh tế, thị trường lao động và trạng thái tài chính của Quỹ. Việc ghi nhận mức “tối đa” không đồng nghĩa cá nhân hay doanh nghiệp được tự chọn mức đóng mà sẽ có quy định chi tiết, được phân nhóm, và điều chỉnh theo tình huống cụ thể.

Trên thực tế, tính đến cuối năm 2024, Quỹ BHTN đang có kết dư hơn 64.300 tỷ đồng, với tốc độ tăng trưởng trung bình 3%/năm trong giai đoạn 2022–2024. Lực lượng lao động tham gia khoảng 16 triệu người, dự kiến sẽ đạt 18,8 triệu người vào năm 2027. Điều đó có nghĩa là nguồn thu sẽ tiếp tục tăng đều theo quy mô lao động và tiền lương bình quân – tạo điều kiện để cơ chế đóng linh hoạt có thể phát huy vai trò điều tiết.

Hơn nữa, Luật cũng quy định rõ: trong tình huống cấp bách như khủng hoảng kinh tế, đại dịch, thiên tai, suy thoái hoặc chiến sự, Chính phủ được phép chủ động giảm mức đóng, hỗ trợ bằng tiền hoặc triển khai các hình thức hỗ trợ khác từ Quỹ BHTN – phù hợp với tinh thần “Quỹ không chỉ là nơi trợ cấp thất nghiệp, mà còn là công cụ ứng phó rủi ro xã hội”.

Nhằm đồng bộ với Luật Bảo hiểm xã hội sửa đổi và mở rộng vùng phủ chính sách, Luật Việc làm (sửa đổi) bổ sung hàng loạt nhóm đối tượng mới vào diện tham gia BHTN.

Điểm thay đổi đầu tiên là hạ ngưỡng hợp đồng lao động bắt buộc tham gia: từ 3 tháng xuống còn 1 tháng. Ngoài ra, tất cả các hình thức thỏa thuận có bản chất là quan hệ lao động (có trả công, có điều hành, giám sát) đều được xem xét thuộc diện đóng BHTN – kể cả khi hợp đồng mang tên gọi khác.

Một điểm tiến bộ khác là đưa lao động không trọn thời gian, nhưng có thu nhập bằng hoặc cao hơn mức lương tối thiểu đóng BHXH bắt buộc, vào nhóm phải tham gia. Cùng với đó, các đối tượng quản lý doanh nghiệp, thành viên Hội đồng quản trị, ban kiểm soát, giám đốc – tổng giám đốc HTX hưởng lương, cũng được bổ sung.

Luật mới còn mở thêm “cửa linh hoạt”: Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thẩm quyền mở rộng nhóm đóng BHTN đối với những đối tượng có việc làm ổn định, thu nhập thường xuyên nhưng chưa thuộc diện bắt buộc, dựa trên đề xuất của Chính phủ. Đây là một hướng đi đáng chú ý, vì mở ra cơ hội bao trùm cả khu vực lao động phi chính thức – nhóm đang chiếm hơn 60% tổng lực lượng lao động hiện nay.

Nhằm thống nhất phương pháp tính và tránh trốn – lách nghĩa vụ đóng BHTN, Luật sửa đổi đã phân định rõ tiền lương làm căn cứ đóng giữa hai khu vực:

• Khu vực công: Lương tính theo chức vụ, ngạch, bậc, phụ cấp chức vụ, thâm niên, chênh lệch bảo lưu (nếu có).

• Khu vực tư: Bao gồm lương chức danh, phụ cấp và các khoản bổ sung trả thường xuyên, ổn định.

Mức tiền lương đóng tối đa không vượt quá 20 lần mức lương tối thiểu vùng do Chính phủ công bố tại thời điểm đóng – đây là giới hạn quan trọng nhằm đảm bảo công bằng và tránh rủi ro tài chính hệ thống.

Trường hợp đặc biệt như người lao động bị tạm giam hoặc tạm đình chỉ công việc, hai bên được tạm dừng nghĩa vụ đóng. Sau đó, nếu lao động được truy lĩnh lương thì sẽ phải đóng bù đầy đủ phần nghĩa vụ trong thời gian bị gián đoạn.

Một điểm mới quan trọng trong Luật là việc thiết lập hệ thống cơ sở dữ liệu người lao động trên toàn quốc. Đây là bước tiến về mặt thể chế và công nghệ, nhằm:

• Kết nối đồng bộ với Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư.

• Tích hợp với dữ liệu tổng hợp quốc gia, dữ liệu BHXH, giáo dục nghề nghiệp và thị trường lao động.

Thông tin cần đăng ký bao gồm: họ tên, định danh cá nhân, giới tính, dân tộc, nơi ở, trình độ học vấn, kỹ năng nghề, nhu cầu việc làm, thông tin BHXH – BHTN và đặc điểm cá nhân. Hệ thống này sẽ được xây dựng tập trung, quản lý thống nhất trên toàn quốc, đảm bảo khai thác hiệu quả nhưng vẫn bảo mật thông tin cá nhân.

Lý do đằng sau yêu cầu dữ liệu hóa mạnh mẽ là thực tế: hiện có hơn 60% lao động trong độ tuổi chưa có thông tin về việc làm trong cơ sở dữ liệu hiện hữu, gây khó khăn lớn khi cần triển khai chính sách hỗ trợ. Trong 52,1 triệu người lao động, chỉ có khoảng 17,5 triệu người đang tham gia BHXH có dữ liệu đầy đủ, còn lại 34 triệu người thuộc khu vực phi chính thức hầu như “nằm ngoài hệ thống”.

Luật Việc làm sửa đổi thể hiện rõ tư duy chuyển từ mô hình “hành chính hóa” sang “quản trị rủi ro linh hoạt” trong chính sách BHTN. Không còn cố định cứng nhắc về tỷ lệ đóng – hưởng; không còn giới hạn hẹp về đối tượng tham gia; và đặc biệt là không thể tiếp tục thiếu hụt dữ liệu – hệ thống an sinh xã hội Việt Nam đang bước vào giai đoạn quản trị bằng số liệu, vận hành bằng hệ thống, và ứng xử linh hoạt với biến động.

Đây chính là nền móng để BHTN thực sự trở thành trụ cột bảo vệ người lao động, chứ không chỉ là nơi chi trả trợ cấp. Trong bối cảnh thị trường lao động liên tục chuyển dịch, nền kinh tế đối mặt với những “biến số lớn”, thì một hệ thống BHTN hiện đại – dữ liệu hóa – bao trùm sẽ là chỗ dựa đáng tin cậy không chỉ cho người lao động, mà còn cho cả nền kinh tế quốc gia.