“Bẫy nợ” có thực sự đáng sợ?

Trung Quốc đã có một lễ kỷ niệm năm năm triển khai sáng kiến Vành đai, Con đường (BRI) vào tháng 8-2018 theo cách rất âm thầm. Liên tục từ tháng 3 đến tháng 8-2018, các quan chức cấp cao của Mỹ đã chỉ trích BRI là làm các quốc gia rơi vào bẫy nợ không trả được và Trung Quốc cung cấp phát triển chất lượng thấp (low-quality development).

Tháng 3-2018, Trung tâm Phát triển toàn cầu (CGD) công bố báo cáo đánh giá về mức độ dễ tổn thương về nợ công của các quốc gia BRI cho thấy 8/23 quốc gia BRI được nghiên cứu trở thành “nơi BRI tạo ra những [vấn đề] nợ bền vững và nơi mà Trung Quốc trở thành chủ nợ lấn át các chủ nợ khác”.

Mặc dù Chính phủ Trung Quốc đã tranh thủ vận động hành lang các tổ chức quốc tế như Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Chương trình Phát triển Liên hiệp quốc (UNDP), Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB)... để tăng uy tín cho BRI nhưng kết quả không như mong đợi. Tháng 4-2018, Giám đốc IMF Christine Lagarde cảnh báo rằng các dự án cơ sở hạ tầng (CSHT) liên quan đến BRI có thể “dẫn đến sự gia tăng có vấn đề của các khoản nợ, có thể hạn chế các khoản chi tiêu [chính phủ] khác và thách thức đến cân bằng cán cân thanh toán tổng thể”.

Chủ tịch ADB Takehiko Nakao cũng thể hiện những lo ngại về BRI tại hội nghị thường niên của ADB vào tháng 5-2018 rằng “nếu các nước vay mượn quá nhiều cho CSHT hiện tại mà thiếu sự đánh giá chặt chẽ về tính khả thi và tính thực tiễn thì sẽ dẫn đến các vấn đề lớn hơn về trả nợ... Chúng ta nên nhìn nhận vấn đề nợ một cách nghiêm túc”. Trước những cảnh báo từ những người đứng đầu các ngân hàng phát triển đa phương (MDB) quan trọng đó, điều các nước đang phát triển cần làm là nghiên cứu kỹ lưỡng về “bẫy nợ”.

Định nghĩa về “bẫy nợ”

Cho đến nay, chưa tổ chức nghiên cứu nào đưa ra định nghĩa về “bẫy nợ”, nhưng dựa vào trường hợp các quốc gia vay nợ trong BRI hiện nay, tôi cho rằng một “bẫy nợ” được hình thành khi hội tụ đủ bốn yếu tố: (i) các khoản vay lớn, (ii) lãi suất cao, (iii) vay trong thời gian ngắn (10-15 năm), ít ân hạn để phục vụ xây dựng hệ thống CSHT dẫn đến việc quốc gia mất khả năng trả nợ và phải (iv) dùng các nguồn lực khác (tài nguyên, chủ động về chính sách, ủng hộ về chính trị...) để trả nợ.

Bảy nguyên nhân khiến các khoản vay Trung Quốc dễ dẫn đến “bẫy nợ”

Vì sao rủi ro liên quan đến nợ khi vay vốn Trung Quốc lại có tỷ lệ cao hơn vay từ các nguồn ngân hàng phát triển đa phương khác? Tôi cho rằng có bảy nguyên nhân quan trọng.

Thứ nhất, Trung Quốc thường không ngại rủi ro lớn và chấp nhận cho các nước có xếp hạng tín nhiệm rất thấp vay vốn. Các quốc gia nằm trong chiến lược BRI, theo xếp hạng tín nhiệm của Fitch chỉ dao động từ B đến BBB. Nợ công của 27 nước BRI trong đánh giá xếp hạng của Moody’s (2017) là “junk” (mức thấp nhất trong nấc thang xếp hạng), trong khi 14 nước khác không được xếp hạng.

Thứ hai, nhiều nước BRI sau khi vay vốn cũng không đủ khả năng đưa ra các đánh giá tác động của dự án, và trong một nền chính trị tràn ngập tham nhũng với chất lượng quản trị yếu kém, lãnh đạo các địa phương có thể tìm đến BRI để trục lợi cho địa phương và cá nhân.

Thứ ba, Trung Quốc thiếu kinh nghiệm cho vay và thường cho vay với các tiêu chuẩn khác biệt với thông lệ/tiêu chuẩn quốc tế.

Hầu hết các khoản cho vay của định chế tài chính nhà nước Trung Quốc ở nước ngoài là dựa trên các điều khoản thương mại và không ưu đãi, chỉ có 20% các khoản cho vay phát triển của Trung Quốc phù hợp với tiêu chí của Ủy ban Viện trợ phát triển OECD (DAC) đối với viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong giai đoạn 2000-2014. Trong khi đó, con số này của Mỹ là 93% và của các nước OECD là 80,6%, của WB là 35,6%.

Thứ tư, khác với các ngân hàng phát triển đa phương, Trung Quốc không cung cấp báo cáo về các khoản cho vay theo quốc gia, càng không tiết lộ thông tin về điều khoản vay vốn, điều này tạo thêm điều kiện cho tham nhũng.

Thứ năm, Trung Quốc không chính thức tham gia vào bất kỳ cơ chế đa phương nào để xử lý vấn đề nợ công hoặc điều phối cùng các chủ nợ chủ chốt khác.

Thứ sáu, chi phí vay vốn của Trung Quốc ở mức rất cao.

Đối với dự án cảng nước sâu Kyaukpyu của Myanmar, mức lãi suất cho vay ưu đãi của Trung Quốc từ 0-4,5% trong khi lãi suất của ADB chỉ dao động từ 0,01-1,5%, còn Chính phủ Nhật Bản cho Myanmar vay chỉ với lãi suất 0,01% trong thời hạn vay 40 năm. Để xây dựng cảng Hambantota, Trung Quốc đã cho Sri Lanka vay vốn ưu đãi giai đoạn 1 là 307 triệu đô la Mỹ với lãi suất cao lên tới 6,3%. Trong khi đó, khoản vốn vay ưu đãi mà ADB hoặc WB cung cấp chỉ có lãi suất từ 2-3%, thậm chí có lúc gần bằng 0%.

Tại Thái Lan, Trung Quốc đề nghị nước này xây dựng tuyến đường sắt cao tốc Nong Khai - Bangkok với lãi suất ưu đãi 2,5%, thời gian vay là 20 năm.

Nhưng lãi suất này cao hơn mức dưới 1,5% với thời hạn vay vốn 10-30 năm mà Thái Lan vẫn vay của các ngân hàng phát triển đa phương khác. Bên cạnh đó, chi phí cho dự án mà Trung Quốc ước tính chênh lệch quá lớn so với ước tính của Chính phủ Thái Lan (17 tỉ đô la Mỹ so với 4 tỉ đô la Mỹ), Trung Quốc cũng yêu cầu phải trả lương tối thiểu cho lao động Trung Quốc 26 đô la Mỹ/ngày trong khi lương tối thiểu của Thái Lan là 10 đô la Mỹ/ngày. Kể cả Pakistan, một nước có quan hệ tốt với Trung Quốc, cũng phải nhận các khoản vay ưu đãi từ Ngân hàng Xuất nhập khẩu Trung Quốc (CHEXIM) với lãi suất 5%, cao gấp đôi mức mà CHEXIM cho các nước khác vay.

Thứ bảy là do các nước vay nợ Trung Quốc cho các dự án không có hiệu quả kinh tế rõ ràng.

Một điều khiến các nước rất khó trả nợ Trung Quốc là do các dự án họ vay Trung Quốc tiền đầu tư đều ít sinh lợi, một số trường hợp là không cần thiết đầu tư, còn tình trạng phổ biến là Trung Quốc luôn đề nghị xây các công trình lớn quá mức cần thiết.

Trường hợp hai cảng công suất lớn Colombo và Hambantota của Sri Lanka cho thấy việc đầu tư hàng tỉ đô la Mỹ cho cảng Hambantota là không cần thiết khi năng suất của cảng Colombo đã được cải thiện lên 6,2 triệu TEU trong năm 2017 và chưa dùng hết.

Theo Bộ Vận tải và Cảng biển Sri Lanka, chỉ có 183 tàu đến Hambantota trong năm 2017, giảm từ 281 tàu trong năm 2016, con số này chỉ bằng đúng 4% của gần 4.500 tàu hàng ghé vào cảng Colombo mỗi năm. Cố vấn kinh tế của Myanmar thì thốt lên “chúng tôi đã xây một cảng [Kyaukpyu] quá quá quá những gì mà Myanmar cần”.

Hậu quả của bẫy nợ là vấn đề chủ quyền kinh tế

Công thức để Trung Quốc đạt được quyền kiểm soát kinh tế đối với một dạng tài nguyên (cảng biển, đường sắt, các khu mỏ...) rất đơn giản.

Đầu tiên là cho vay vốn lớn với đặc trưng của một “bẫy nợ”. Điều này làm giảm năng lực trả nợ của dự án. Khi không trả được nợ, Trung Quốc sẽ đề nghị chính phủ sở tại tiếp quản toàn bộ CSHT đó để “trừ nợ” hoặc trao cho Trung Quốc quyền tiếp cận các tài nguyên khác. Nếu chú ý sẽ thấy ngay tại các dự án dùng vốn Trung Quốc, doanh nghiệp nước này đã được quyền thu lợi lớn từ hiệu quả kinh tế của dự án. Tập đoàn Cảng biển nước ngoài Trung Quốc (CPHC) - một tập đoàn nhà nước - giành được quyền vận hành cảng Gwadar trong 40 năm, sẽ nhận 91% tổng doanh thu từ hoạt động vận hành bến bãi và 85% tổng doanh thu từ hoạt động của đặc khu kinh tế Gwadar. Tại đặc khu kinh tế Kyaukpkyu của Myanmar, Trung Quốc được phép thu 85% doanh thu từ hoạt động.

Bên cạnh đánh mất chủ quyền kinh tế, khi các nước tìm cách từ chối tiếp tục vay hoặc điều chỉnh điều khoản, Trung Quốc có thể gây sức ép qua chính các dự án đó. Chẳng hạn, Trung Quốc dừng cấp vốn ngay lập tức cho ba dự án của Pakistan vào tháng 11-2017 khi nước này đòi đàm phán lại điều khoản của dự án đầu tư đập Diamer-Bhasha (14 tỉ đô la Mỹ).

Những phản ứng khác biệt của các quốc gia trước “bẫy nợ”

Nghiên cứu của tôi cho thấy, có ba nhóm phản ứng của các nước BRI trước bẫy nợ.

Cách thứ nhất, đánh giá lại hiệu quả, điều chỉnh điều khoản và giảm quy mô dự án. Năm 2018, Chính phủ Myanmar đã yêu cầu tập đoàn CITIC của Trung Quốc cắt giảm quy mô dự án cảng Kyaukpyu từ 7,3 tỉ đô la Mỹ xuống còn 1,3 tỉ đô la Mỹ (giảm hơn 80% chi phí) với thiết kế ban đầu 10 bến tàu giảm xuống còn hai bến. Trước đó, năm 2017, Chính phủ Pakistan đã tuyên bố đàm phán lại dự án đầu tư đập Diamer-Bhasha trị giá 14 tỉ đô la Mỹ.

Cách thứ hai, hủy bỏ dự án. Nổi tiếng nhất trường hợp này là Malaysia. Ngày 21-8-2018, Malaysia đưa ra tuyên bố sẽ “dừng ở thời điểm hiện tại” với dự án tuyến đường sắt phía Đông (ECRL). Nhưng sau khi đàm phán không thành công với tập đoàn Xây dựng viễn thông Trung Quốc (CCCC) về việc giảm mức đầu tư từ 20 tỉ đô la Mỹ xuống còn 10 tỉ đô la Mỹ, tại cuộc họp hôm 24-1-2019, nội các Malaysia đã quyết định hủy bỏ dự án và chấp nhận bồi thường theo hợp đồng.

Cách thứ ba, chỉ thực hiện một phần. Sau khi giảm quy mô dự án đường sắt Nong Khai - Bangkok xuống còn một nửa chiều dài với chi phí cũng chỉ còn một nửa, Chính phủ Thái Lan chỉ triển khai 3,5 ki lô mét đường sắt đoạn nằm trong tỉnh Ratchasima bằng vốn tự huy động và không đề cập đến kế hoạch tiếp theo.n

TS. Phạm Sỹ Thành (*)Giám đốc Chương trình Nghiên cứu kinh tế Trung Quốc (VCES) của Viện Nghiên cứu kinh tế và chính sách (VEPR)